刑法论文：我国恐怖主义新常态的原因分析及主要对策

“新常态”的概念最早由美国太平洋基金管理公司总裁比尔·格罗斯M·埃里安于2008年开始使用。他们用“新常态”一词来归纳2008年国际金融危机之后世界经济的变化。2014年5月国家主席习近平在河南考察时提及经济“新常态”,意指中国经济态势发生了根本性变化，增速从高速向中高速换挡，这将成为常态。随着国际恐怖主义活动的猖獗，我国的恐怖主义活动也表现出发生时间、地点、频率、目标和手段等方面的新常态。最近几年从国内发生的恐怖主义事件的表现形式来看，“东突”分子正在越来越多的利用日益普及的国内互联网环境，传播和散布各种暴恐视频，通过网络招募、煽动和策划各种暴恐事件，在国内各地制造了多起恐怖事件。特别是近几年来他们频频通过网络教唆国内不稳定分子从我国西南边境非法越境偷渡到土耳其，再经土耳其去叙利亚加入“伊斯兰国”恐怖组织学习恐怖主义技能。另外，境外暴恐分子在通过互联网教唆国内暴恐分子的同时，也积极的以西方敌对势力为后盾广泛利用各种国际场合攻击我国的民族宗教政策，企图阻碍我国与世界各国全面发展反恐合作。可以说，恐怖主义活动以上这些表现形式已经成为我国安全形势的新常态。
　　
　　一、我国恐怖主义新常态的表现
　　
　　“新常态”之“新”意味着通过进行深刻变革，彻底打破传统思路和模式。“常态”意指一种长期稳定的态势。“新常态”即为通过深刻变革，打破传统思路和模式后形成的一种新的长期稳定的发展趋势。①恐怖主义新常态是指恐怖活动的频数、空间、时间、目标和方法发生变化，恐怖分子改进活动特点和活动途径、恐怖事件的数量、恐怖事件造成的人身伤亡和财产损失激增的一种状态。最近几年，恐怖分子打破传统的恐怖活动策划、组织和扩散方式，搭乘网络快车传播暴恐视频。他们利用互联网一方面加紧线上勾结并广泛宣传暴恐思想，另一方面线下则通过蛇头将受到网络宣传蛊惑的恐怖分子偷渡到周边国家最终奔赴叙利亚参加恐怖组织。与此同时，境外暴恐分子也加紧与境外敌对势力的联合，积极利用各种国际场合为境内暴恐分子的恐怖主义行为进行狡辩，进而以此来达到阻碍我国与国际社会发展反恐合作的罪恶目的。
　　
　　1.境外“东突”恐怖势力通过传播暴恐音视频教唆境内恐怖分子从事暴恐活动的情况日益突出
　　
　　近年来，高科技的快速发展，极大程度地拉近了恐怖主义和互联网之间的关系，逐渐使网络成为反恐主战场之一。据不完全统计，1990年至2007年“东突”恐怖势力制造了200多起恐怖暴力事件，造成162人丧生，440多人受伤。①随着网络在我国新疆的普及，境内发生的恐怖袭击事件开始激增。2012年新疆发生恐怖案件190起，2013年发生200余起。2014年几乎每个月都发生恐怖袭击案件，造成了200多人的死亡，300多人的受伤。仅2014年，新疆全区就破获危安暴恐团伙115个。而这些事件都与网络有一定的关系。现在我们越来越发现，恐怖分子不断利用网络进行暴恐宣传，向受众呈现血腥的恐怖袭击现场，制造紧张恐慌气氛。他们通过血腥事件吸引国内外舆论的注意，乘机传播他们的要求，进而企图打击我国的形象与威信，给政府施加压力。据不完全统计，“东突”恐怖势力从2010年到2014年共发布了恐怖音视频282部，其中2010年发布8部，2011年13部，2012年32部，2013年109部，2014年仅仅是前6个月就已发布73部，②其数量和频率逐年攀升，并不断通过各种渠道传入境内。（参见下图）
　　 　　
　　2014年5月至11月，在新疆开展严打暴力恐怖活动专项行动期间，新疆全区侦办44起网上传播制爆技术案件，294起网上传播暴恐音视频案件。③同时，社交媒体也成了暴恐分子的“战略工具”.境内极端分子通过talk-box、DIDI等即时通信工具与境外勾联，并通过境内网站散布“东伊运”暴恐音视频。笔者在国内外的调研中发现，土耳其的一些极端势力正在成为传播极端暴恐视频的主力军。特别是他们利用微信不断发送暴恐视频，鼓动境内亲朋好友暴力反抗我国政府。在近年来破获的暴恐案件的大部分是境外恐怖组织制作的暴恐音视频通过互联网、手机等媒介进行传播，极端分子受到“圣战”思想洗脑后才发生的。因此，恐怖音视频已经成为我国境内特别是新疆地区恐怖袭击活动多发的重要诱因。
　　
　　2.国内暴恐分子出境参加恐怖组织的偷渡路线开始发生改变
　　
　　在上海合作组织反恐合作机制形成之前，国内的恐怖分子一般通过偷渡到中亚国家以及阿富汗、巴基斯坦等与我国新疆接壤的国家方式实现出境参加恐怖组织的目的。这也使得位于乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦三国交界地区的费尔干纳盆地成为伊斯兰极端势力最活跃的地方。由于中亚国家独立之初以上三国政府对该地区管理不严，世界各地的伊斯兰极端分子都将费尔干纳盆地视为理想的圣战之地。之前我国新疆的暴恐分子沿这条路线非法越境进入吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦、阿富汗等国，参与活跃在这里的恐怖组织。2014年1月23日，吉尔吉斯斯坦边防部队在离我国边境40公里的地方击毙了11名维吾尔非法越境者。①上合组织成立之后，各成员国积极开展反恐合作，不断加强对边境地区的管控，有效地控制了恐怖分子原有的偷渡路径。在这种背景之下，境内的暴恐分子便将主要的偷渡路线从我国西北地区改为西南地区。据我们在新疆南疆地区的调研，暴恐分子在2009年“7•5”事件之前就已经零星的从我国西南地区偷渡到东南亚国家。我国政府2009年从柬埔寨政府引渡回来20多名我国新疆籍暴恐分子后才开始注意到西南边境的偷渡活动。近几年，在云南边境地区维吾尔族人数的不断增长就是其例证之一，仅中缅边境的瑞丽市就有3000多名维吾尔族居民。不少暴恐分子借助西南地区的蛇头，进入越南、缅甸、老挝等国，再在境外“蛇头”安排下辗转泰国、柬埔寨等地，由马来西亚、印度尼西亚两国机场出境，飞抵土耳其，越过土叙边境最终进入“伊斯兰国”控制区。有的学者根据我国的国境线分布情况，指出了暴恐分子非法偷越国境的6条线路，即从新疆越境进入吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等国；从新疆南部越境进入巴基斯坦、阿富汗等国；从越南越境进入缅甸北部少数民族地区，再辗转进入泰国、柬埔寨等国；从广西越境进入越南，再辗转进入马来西亚，印尼等东南亚伊斯兰国家，最终飞往土耳其等中东国家；从广东越境进入香港或者澳门，再辗转进入马来西1、印尼等国，最终飞往土耳其等中东国家。②从这6条线路的地理分布来看，我国新疆虽然与吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦和阿富汗有漫长的边境线，但是这些线路的自然条件比较恶劣，特别是链接阿富汗与我国接壤的瓦罕走廊位于人迹罕至的荒漠高原，地势复杂，气候恶劣，偷渡者不太可能从此地进入阿富汗。③最近几年上海合作组织在遏制偷渡犯罪方面所做的卓有成效的工作也使西北边境的偷渡路线的偷渡活动降至低水平，因此我国西南地区的出境线路就成了偷渡者的首选。

另外，我国西南地区已有的偷渡网络也为暴恐分子提供了有利的条件。在组织偷渡过程中，境内外“蛇头”相互勾结，接送偷渡者并在边界线附近进行交接，形成特大跨境组织偷渡网络。从2014年5月我国公安部部署开展集中打击西南边境地区组织偷渡专案行动至2015年1月，公安机关共破获组织、运送、偷越国境案件262起，抓获涉案组织、策划、运送他人偷越国境的犯罪嫌疑人352名，查获涉嫌偷越国境犯罪嫌疑人852名，其中一部分人是意图出境参加“圣战”的宗教极端分子。④2013年警方在中越、中缅边境地区共破获组织偷渡案件100起，涉及人员795人，分别是2012年的4倍和7.4倍。2014年共破获此类组织偷渡案件132起，涉及人员866人，呈现出不断上升的趋势。⑤在相关案件中，被捕偷渡人员均为新疆籍。2014年与2015年国内外媒体公布的加入“伊斯兰国”恐怖组织的200名中国人也是从我国西南边境偷渡出去的。2014年3月，泰国警方拘捕了220名我国新疆籍偷渡人员。⑥2014年4月18日，在位于中越边境的越南北风生口岸联检大楼内，16名新疆籍意图偷渡“圣战”的人员，在遣返过程中，抢夺越方枪支对抗，造成8名偷渡人员死亡，2名越南军警人员死亡。⑦2014年10月，马来西亚政府扣押了155名中国偷渡人员。中国公安部副部长孟宏伟在2015年1月21日访问马来西亚并与该国官员会谈时说，有300多名中国人以马来西亚为中转站前往第三国，再进入叙利亚或者伊拉克参加“伊斯兰国”组织，希望获得马来西亚方面的合作。①由于我国政府与东南亚国家之间缺乏有效的反恐合作机制，被抓的一些“东突”分子至今仍然滞留在这些国家。
　　
　　3.境外“东突”势力正在加紧利用各种国际场合与平台为其恐怖活动进行辩解
　　
　　位于瑞士日内瓦的联合国人权事务高级专员办公室下属的少数民族和土着民族事务办公室每年都会举办少数者权利保护论坛。以热比亚为首的“世界维吾尔代表大会”每年均组团参加该论坛，并在论坛上恶意歪曲和攻击我国的民族、宗教政策，并为暴恐分子的犯罪行为辩解，诡称这些案件是由中国政府对少数民族实施压制政策所引起的，进而企图阻挠国际社会对我国境内发生的暴力恐怖事件的正确认识。如2011年和田市“7•18”案暴恐分子袭击派出所事件发生之后，“世维会”造谣称“100名维吾尔人为抗议政府非法征地而进行和平示威时遭到了警方开枪射击”.2013年天安门“10•28”事件发生后，“世维会”更是声称“对中国政府捏造事实、利用事件为借口加强镇压维吾尔人表示忧虑，并担心镇压会引起维吾尔人更多的反抗”.正因为境外“东突”势力的这些盘外招的存在，国际社会在“东突”问题上一直对我国持怀疑态度，往往将一些严重恐怖事件描述为一般的“暴力事件”.例如，美国就没有把“10•28”暴恐案件定性为恐怖袭击。
　　
　　4.“东突”恐怖势力在境外有扩散蔓延趋势
　　
　　近年来，境外“东突”势力不断整合力量，吸收和培养分散在世界各地的成员，扩大自己的国际影响力。这种扩散趋势从历届“世维会”领导机构组成人员的国籍上可见一斑（参见下表）。据笔者对第一届至第四届“世维会”领导机构组成人员的国籍构成进行的分析，其领导机构组成人员国籍最多时涉及15个国家（第三届），最少时也涉及9个国家（第四届），几乎涵盖了当今世界上所有的重要国家。
　　 　　
　　“东突”恐怖势力目前以欧洲为活动地点，逐步扩展到西欧、北欧、北美和中亚地区。可见，他们企图通过全球的联络方式使“东突”问题国际化来对付我国政府。
　　
　　二、我国恐怖主义新常态的原因分析
　　
　　我国恐怖主义表现出新常态的原因和国际恐怖主义一样是多方面的。新疆特别是南疆四地州经济发展相对落后、教育发展水平滞后等因素对我国恐怖主义的催化作用不可忽视。但是，最近几年网络技术的日新月异、我国口岸管理中存在的一些漏洞以及随着我国国际影响力的不断提升而产生的境外各种敌对势力的敌视态度等因素都是我国的恐怖主义活动上升为“新常态”的推手。
　　
　　首先，随着网络技术的提高而产生的微信、QQ等社交网络平台为暴恐分子传播暴恐视频提供了机会。最近几年我国新疆的网络普及率特别快。根据2015年1月发布的第35次《中国互联网络发展状况统计报告》，截止到2014年12月新疆的网民人数为1139万，网络普及率达50.3%.①以上指标高于47.9%的全国平均水平，标志着新疆已经进入互联网发展水平较好的先进省区行列。
　　 　　
　　同时，近年来新疆的移动电话普及率也特别快。截至2014年12月底，全疆移动互联网用户达到1336万，移动电话普及率达每100人90.8部。②微信、QQ等社交平台用户也逐年增长。新疆各民族群众中网络普及率的不断提升，网民数量的不断增加，客观上为“疆独”势力利用互联网提供了一定程度的便利条件和可乘之机。③境内外恐怖分子充分利用我国比较成熟的网络环境，通过这些网络平台传播暴恐视频，宣传分裂思想，加大渗透力度，传播暴力思想，传授暴恐技术、筹集恐怖活动资金，策划恐怖袭击活动。
　　
　　其次，我国的反恐外交没有做到与时俱进。
　　
　　由于我国新疆与南亚国家直接接壤，恐怖分之前子从事暴恐犯罪之后经常偷渡到南亚国家。因此，与南亚国家的反恐合作一直成为我国反恐外交的重点。近年来，上海合作组织框架内的反恐合作机制在打击南亚地区的“东突”恐怖势力方面起了很大的作用。为有力地震慑恐怖势力，上海合作组织成员国每年都定期举行双边或多变反恐演习。2014年8月24日至29日，由哈、中、吉、俄、塔等国7000名士兵参加的“和平使命-2014”联合反恐演习在内蒙古朱日和训练基地举行，旨在演练上合组织框架下多边联席决策和联合反恐行动，以震慑“三股势力”,维护地区和平稳定。正因为上海合作组织反恐合作机制的有效性，南亚的“东突势力”被迫转入潜伏状态。
　　
　　从20世纪90年代初开始到现在，中国与多个东南亚国家签订了引渡条约，①但是由于当时国内恐怖事件较少，我国没有重视在这些引渡条约中写进恐怖分子的引渡机制和引渡方法。我国的云南省与东盟的缅甸、老挝和越南有边界接壤，我国与菲律宾、马来西亚、文莱和印度尼西亚隔海相望。中国和东盟国家之间双边人员来往频繁，又加之中国和东盟国家边界管理控制较弱，恐怖分子可能利用这些情况在中国与东盟之间流窜，危害双方的利益。然而，目前东盟地区的反恐合作机制是表面性的，现有的中国与东盟“10+3”模式和东盟地区论坛（ARF）合作机制只建立了合作的基本框架，而没有形成和制定合作条款和落实措施。中国东盟自由贸易区（CAFTA）由于关注于我国与东盟国家之间的贸易和金融合作层面，它并不能满足反恐合作要求。近年来，尽管中国与东盟双方的高级别论坛和对话数量不断增加，合作意愿持续增强，但涉及反恐领域合作的具体问题，真正意义上的常设机构还没有建立起来，这使得大多数非传统安全合作只是停留在建立软性的机制、发表联合宣言和对话的基础上，阻碍了许多合作的深入发展。②正因为如此，我国在引渡和惩罚逃到东南亚国家的“东突”恐怖势力时不时遇到一些东南亚国家的不合作或表面合作的窘境。

我国与西方国家的反恐合作以“接触”为基础。西方国家在反恐领域与我国搭建了一系列对话与磋商机制。但是其真实意图是以借助反恐之名引导中国纳入西方主导的国际反恐体系。正因为如此他们在界定恐怖主义问题上经常持双重标准，否定和反对我国惩治恐怖主义的措施。这可以从美国2001年至2014年的《全球恐怖主义形势报告》中可见一斑。在报告中，美国没有认可我国所面临的恐怖主义威胁。在早年的报告中，美国将我国境内发生的恐怖事件描述为“中国有一些关于恐怖爆炸的报道，但是（我们）不能确定是否属于具有政治动机的恐怖主义袭击”.而此后的报告变本加厉，例如2006年的报告提到“人权组织批评中国政府以反恐为借口镇压维吾尔人”,2010年报告又说“中国政府经常对合法政治异见和暴力推翻政府的主张不加以区分”.在2014年的报告中，美国虽然认可了2014年3月1日在昆明发生的恐怖袭击事件，4月30日在乌鲁木齐市火车南站发生的恐怖袭击事件和5月22日发生的袭击早市的恐怖事件，但是同是又将2014年发生的其他恐怖袭击说成“由于关于其他恐怖袭击事件中国政府不能提供足够可信的信息，（美国）无法将这些事件界定为恐怖袭击”.④欧美国家的双重标准，制约了我国与他们开展广泛的反恐合作，进而为“东突”恐怖势力在西方国家做强做大提供了便利。
　　
　　第三，我国外交官员的民族和宗教知识的缺乏为境外“东突”势力的发展有了可乘之机
　　
　　外交官，顾名思义，是指办理外交事务的官员。广义上，它包括本国外交部的官员和派驻外国的外交人员。⑤外交官作为国家在他国和国际组织的主要代表，它的基本任务是保护和推进国家利益。因此，外交官员不仅具备较好的外语能力，更要具有坚定的立场、较高的理论政策、文化水平和广阔的国内国际知识面。我国的外交官员几乎是外语专业毕业。在进入外交部之前学习了一些西方文化和外交礼仪，但是部分外交人员缺少我国民族宗教政策方面的知识。面对“东突”势力在各种国际舞台上的对我国政府的恶意攻击，由于我国驻外人员缺乏对我国民族宗教问题的全面了解，他们只能依赖临时抱佛脚从互联网上找到的一些资料来应对，从而使得他们的反驳常常显得苍白无力，往往使我国政府在与“东突”势力的国际斗争中处于劣势。笔者曾经于2011年以高级访问学者的身份在联合国人权问题高级专员办公室从事研究工作。期间，几次有机会旁听由世维会组团参加的联合国论坛，并且看到每当遭到世维会成员恶意攻击之时我方外交人员往往是现场从自己面前的电脑中临时找资料来进行回击，因此这种回应严重缺乏针对性，实际效果非常差。正因为如此，国际社会在“东突”问题上一直对我国持怀疑态度就不足为奇了。
　　
　　三、开展反恐外交应成为我国解决恐怖主义新常态的主要对策
　　
　　外交包括首脑外交、公众外交、经济外交、文化外交、军事外交等多种方式。在反恐国际合作中应该根据恐怖主义活动表现出的各种“新常态”,选择几种外交方式来应对和治理恐怖主义活动。
　　
　　1.媒体外交应成为我国反恐外交工作的核心内容之一
　　
　　媒体外交是信息时代条件下国家为了维护和发展自己的利益，利用互联网技术和网络平台而开展的对外交往、对外宣传和外交参与等活动。媒体外交作用的发挥一般是借助信息传播中所形成的舆论影响力来实现的。因此，在媒体外交中掌握传播策略和方法就显得特别重要。恐怖事件一直是大众媒介追逐的新闻热点。一旦在某个地方发生恐怖事件，各国媒体都会开展全方位报道，以期提高关注度和影响力。据统计，在1981~1986年期间，美国三大电视台（美国广播公司ABC、全国广播公司NBC和哥伦比亚广播公司CBS）报道的恐怖主义活动及事件总共2000多起（每台平均每月11起），其对恐怖主义活动的报道超过对贫穷、失业、种族不平等与犯罪报道的总和。①我国应该在加强对“东突”势力网络渗透的监管的同时，注重媒体外交，依靠媒体外交影响外国公众的舆论，进而促使有关国家禁止“东突”势力的网络渗透活动。为此，必须掌握好报道恐怖主义事件的策略。据我们对BBC、《华盛顿邮报》和《纽约时报》等西方主流媒体对2014年新疆发生的暴力恐怖事件的报道进行的研究，发现它们的报道与人民网、新华网等国内媒介有着鲜明的反差。外媒对我国暴恐事件的报道一般是由恐怖事件的描述、中国政府的描述、境外“东突”势力的表述、掌握信息中遇到的障碍以及对新疆经济、政治、民族和宗教问题的简单介绍等五个部分构成。通过这种方式，它们试图对本国公众传达与暴恐事件有关的基本信息，进而影响到本国外交政策。而我们的媒体报道则主要描述恐怖事件的血腥过程、危害和群众的谴责，涉案人和涉案地的情况基本上没有得到反映。2015年4月17日，香港凤凰新闻在报道广西东兴出现多名疑似涉恐分子情况时增加了新疆基本情况简介的内容，加深了民众对真实情况的了解。我们可以借鉴这种报道方法，改进目前的“结论先于事实”的报道模式，以“摆事实”的方式阐述暴恐事实，官方和公众对暴恐的反应，涉案地和涉案人生活的民族、宗教、经济、政治、文化和语言概况，国家的反恐政策和民族、宗教政策等，使境外受众对暴恐事件有比较全面的了解，在潜移默化中影响他们的观念和舆论，逐渐让他们放弃以往由于信息缺失而形成的固有偏见，进而影响目标国的外交政策并争取其对我们的支持。

2.提升与东南亚国的反恐合作的层次和质量，同时推动与西方国家的反恐合作
　　
　　近年来，尽管中国与东盟双边对话和高层次合作不断增加，合作意愿持续增强，但涉及反恐领域合作的具体问题，真正意义上的常设机构还没有建立起来，这使得大多数反恐合作只是停留在发表联合宣言和对话的层面上，阻碍了反恐合作的深入发展。正因为如此，我国在引渡和惩罚偷渡到东南亚国家的“东突”分子时遇到了不少的障碍。为有效应对这种困境，我们首先应当将与东南亚国家的反恐合作宣言提升到反恐合作条约的层次，通过国际法律文件来规范与东南亚国家的反恐合作。其次，不断完善我国与东南亚国家之间的引渡条约，在引渡条约中写进涉爆人员的引渡机制和引渡方法，有效畅通涉爆人员的引渡途径。与此同时，进一步加强与东南亚国家之间在国境管理、移民和护照管理领域的国际合作，彻底挫败“东突”势力以东南亚国家作为出境参加恐怖主义活动的跳板的图谋。
　　
　　同时，在反恐外交中我们还必须加强与西方国家的反恐合作。为此，首先，通过发挥媒体外交的作用，争取他们对我国反恐政策的理解。其次，完善国内反恐法律，确保国内恐怖主义界定与联合国等国际组织的恐怖主义概念相一致，进而减少西方国家对我国反恐说三道四。
　　
　　3.提高我国外交人员的民族、宗教问题基本素养和水平，同时加紧培养少数民族外交官，加强我们在国际舞台上与境外“东突”势力做斗争的能力。根据不同的国际场合所面临的不同的挑战，外交人员应具备的素质也应该有所差别。在联合国机构工作的外交人员不仅应具备爱国、熟悉国情、外语、国际视野的能力之外，还应该掌握“东突”势力在联合国的活动平台、活动内容和活动方法等信息，提前熟悉、了解我国的民族、宗教政策和相关成就，以便于在各种国际舞台上有的放矢地以现实案例反驳东突恐怖势力的谬论，揭露其罪恶本质，争取国际社会对我国反恐问题的支持。与此同时，大力培养少数民族外交人员，通过他们的现身说法，有力反驳“东突”势力的攻击。
　　
　　4.加强与当今世界打击跨国犯罪领域最重要的国际组织拥有190成员国的国际刑警组织的合作。目前，国际刑警组织网站上可以查询到的发布红色国际通缉令的中国籍犯罪嫌疑人共有160人，其中无一人是“东突”恐怖分子，而我们的邻国俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、印度、巴基斯坦、阿富汗、尼泊尔等国均有多名公民因涉嫌恐怖主义犯罪而被通缉。这不得不说是影响开展反恐国际刑事合作领域的一个巨大的缺憾。因此，我们应该尽快实现那些潜逃境外至今还未落网的涉恐人员进入国际刑警组织通缉名单之内，为涉案恐怖分子的处罚和引渡工作打下坚实的基础。