刑法论文：惠农扶贫领域职务犯罪预防对策及产生的原因研究

随着中央对“三农”和扶贫工作力度的加大，各项惠农财政补贴和扶贫专项资金不断增多，大量的资金投入也带来监管的难题。2016年1月至2020年12月，最高检与国务院扶贫办共同开展为期5年的“集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作”,依法集中查办扶贫领域及与扶贫开发相关的惠农领域发生的职务犯罪案件。如何立足检察职能完成这一历史使命，检察机关任重而道远。
　　
　　一、惠农扶贫领域职务犯罪滋生环节及犯罪表现形式
　　
　　近年来，全国各级检察机关查办的涉农和扶贫领域职务犯罪数量巨大，触目惊心。该类主要集中在农业发展建设、支农惠农和扶贫资金、专项补贴的项目申报审核、审批立项、发放管理、检查验收、项目实施，以及专项款物管理、质量监管认证等环节，在专项资金的申报审核、资金管理和项目验收过程中尤其突出。
　　
　　（一）化公为私，大肆捞钱。有的弄虚作假、虚报冒领
　　
　　利用经手现金的机会将土地补偿、危房改造、宅基、社会抚养费等隐瞒不入账，直接装入腰包；有的虚列支出、虚增费用冒领公款；有的私设小金库私分公共财产；还有的利用采购物资、土地承包或建学校、修公路等工程发包的机会吃“回扣”从中收受索取贿赂。
　　
　　（二）假公济私、混水摸鱼
　　
　　如有的村干部身兼财务，财务混乱不公开，直接占有公款；有的公私不分、公款消费；还有的巧立名目、骗取资金。以招待、跑项目、争取资金为由，虚报多报。
　　
　　（三）损公肥私、谋取私利
　　
　　有的将土地补偿费、农业开发资金、抗旱防汛、救灾扶贫等专项资金或公款私存套取银行利息，或借贷给他人获取高额利息及他非法利益，或直接挪用搞营利性活动从中牟利。
　　
　　（四）同谋造假，合伙犯罪
　　
　　相关人员不敢坚持原则或奉行利益均沾、好人主义，伪造单据做假帐，相互勾结、串通一气侵吞、挪用。
　　
　　大量职务犯罪的发生，暴露出惠农扶贫领域一定程度存在权力异化现象：一是“商品化”倾向，四处寻租，谋取私利。利用职权吃、拿、卡、要。二是“产业化”倾向，欲壑难填，侵吞占有。有调查显示，公开贪污国家扶贫款，已经成为某些扶贫干部暴富的方式。三是“实用化”倾向，只图利已选择性履职，严重不负责任。
　　
　　二、惠农扶贫领域职务犯罪特点
　　
　　（一）犯罪主体多元，“小官涉贪”现象明显
　　
　　惠农政策的落实与扶贫资金的下拨、发放主要依赖基层，涉及多行业、多部门、多级别，既有村党支部书记、村委会主任、村会计、村出纳等“两委”成员和村民组长等村组干部，也有民政、计生、国土等乡镇站所工作人员，还有分管有关工作、有一定话语权的一些乡镇领导和部分县级职能部门工作人员，呈现出多元化特点。科级以下工作人员和村组干部占较大比例，级别不高但均实权在握，小官涉贪现象比较严重。
　　
　　（二）窝案串案严重，具有隐蔽性特征
　　
　　惠农扶贫资金的运转需要调查、审核、发放等多个环节，一些职能部门与使用单位之间、国家工作人员与申请人之间、村委成员之间相互勾结、团伙作案，目的就是为了互相配合便于作案或者规避风险。往往查处一案，连成一串，带出一窝。同时，扶贫资金的立项、管理和使用多由政府专设部门负责，群众对具体情况不太了解，也导致案件具有较强的隐蔽性。
　　
　　（三）犯罪手段多样，多数简单直接
　　
　　惠农扶贫资金多是乡镇政府或村级组织向有关部门争取的专款，为达占有目的，犯罪嫌疑人采取的手段多样。同时和其他领域贪腐案件相比，作案手段相对简单直接，智力因素参与较少，多是虚报冒领、套取侵吞、截留私分，情节复杂程度较低。
　　
　　（四）犯罪领域集中，案发全面，整个运转过程都有犯罪发生
　　
　　该领域职务犯罪主要发生在支农惠农、扶贫救灾救济等政策覆盖的领域。单就扶贫一项，就涉及农办、发改、财政、农业、林业、社保、民政等20多个部门。立项、资金申请、审批、下拨、监管等各项惠农扶贫政策的运转环节，以及村务管理方面，都有可能出现不规范现象，发生职务犯罪。
　　
　　（五）危害后果严重，且贪贿犯罪与渎职犯罪时有交织
　　
　　有些涉案人员公开收受、索取贿赂后，玩忽职守而放弃职责或者滥用职权去优亲厚友、以权谋私，触犯了渎职和贿赂多项罪名，影响极坏。虽然多数案件涉案金额不大，但涉及民生问题，直接侵害群众利益，具有受害面广、群众反应强烈、社会关注度高等特点。同时也严重影响了惠农政策的落实，损害党和政府形象，严重影响党群、干群关系。
　　
　　三、惠农扶贫领域职务犯罪产生的原因
　　
　　（一）宗旨意识不强，法治意识淡薄

一是放松政治学习和思想改造，理想信念动摇，对全心全意为人民服务缺乏正确认识，甚至一些干部自认为出了力帮了忙，用一些钱、要一些辛苦费理所当然；有的基层干部决定谁申报下来扶贫资金就有若干分成；还有的认为申报的扶贫资金应为自己所有，公然占为已有。
　　
　　二是法制观念淡薄，廉洁意识不高。一方面一些干部长期不学习，法律意识淡薄。另一方面，不能正确看待手中权力，把权力当做牟取私利的工具，明知违法违纪，也要铤而走险。
　　
　　（二）规章制度不严，监管流于形式
　　
　　一是规章制度存在漏洞。一方面部分基层管理松懈，存在漏洞。如有的农村基层有章不循、无章可循，有关财务制度形同虚设；或者账目不清，单据、凭证不全；或者躲避监督，设立账外账。另一方面，扶贫资金的申报、拨付、使用等制度存在漏洞，透明度低，加上实际运行当中弹性大，受主观意志影响大，缺乏刚性制度制约，导致扶贫专用款被侵吞挪用。有的被各级政府挪用于弥补办公经费，甚至直接用于挥霍；有的被吃了回扣；还有的被有关系的人利用，名为扶贫实为个人致富。其间，部分掌握项目审批权和资金下拔权的部门领导，也极易成为基层干部行贿的对象。
　　
　　二是过程监管缺乏关注。惠农扶贫资金涉及的农办、发改、财政、农业、民政等20余家职能部门当中，部分部门监管随意不规范，只注重扶贫资金的划拨，疏忽对资金的申报、使用等环节的监督，深入基层不够，了解民意不实，监管往往只限于形式。
　　
　　（三）权力相对集中，监督相对弱化
　　
　　当前乡镇站所及基层组织权限很大，尤其是农村基层组织负责人，名义上是权力末梢，其实集领导决策权和资金支配权于一身，既是涉农扶贫工作的管理者，又可能是具体活动的参与人，权力过分集中。个别人权欲膨胀，抱着“有权不用，过期作废”心理，想方设法敛财，严重损害群众和集体利益。
　　
　　相对权力的集中，监督相当乏力。上级疏于监管，同级不想监督、下级不敢监督、群众不知监督，监督制度几乎成了空文。一是自身监督流于形式。分工不清，职责不明，村务公开落实不够。二是乡、镇一级监督不力，制约机制缺失。“村账镇管”停留在仅仅管账，审核“走走过场”.驻村干部只注重相关工作和工程质量的落实，对资金使用情况监管较少。三是信息获取不对称。群众对各项政策的知情权得不到保障，无法有效监督。
　　
　　当然，纪检监察部门与检察机关的监督客观上存在事后性特点，效果不大，威慑力明显不足。也大大降低了群众举报的热情，客观上纵容了涉农犯罪的滋生。
　　
　　四、惠农扶贫领域职务犯罪预防对策
　　
　　做好惠农扶贫领域职务犯罪预防的关键，就是要坚持：在党委领导下，建立检察机关与乡镇、相关职能部门各司其职，社会各界积极参与的工作机制，对惠农扶贫领域的职务犯罪进行综合治理。
　　
　　（一）检察机关要有所作为
　　
　　一是要在大预防框架下加强组织领导。要依托政府信息共享平台，加强与相关职能部门协调配合，加强与纪检监察、公安等部门沟通协调，形成合力。
　　
　　二是要调研摸底，做好事前预防。一方面通过相关政府职能部门及乡镇政府调研走访，摸清资金种类、数额及流向，协助梳理，建立台账。并以申报、审核审批、发放管理、检查验收流程为主线，对每个环节开展风险排查。同时要针对重点岗位和环节，及时向有关单位提出防范检察建议，协助建立惠农扶贫资金管理廉政风险防控体系，推动惠农扶贫资金管理制度完善和创新。另一方面，结合“精准扶贫”,适时深入农村开展摸底调查，通过查询台账、座谈、走访农户等方式，核查惠农扶贫资金的具体流程和实际拨付。
　　
　　三是要加强人员监控，做好源头预防。一方面把好干部廉洁准入关，确保廉洁勤政的人入职基层两委和重要岗位。另一方面，摸清惠农扶贫领域县、乡、村三级工作领导小组及办事人员（主要包括村两委班子、财务人员等），建立台账，定期开展重点专项预防，定期警示教育，预防约谈。
　　
　　（二）乡镇和相关政府职能部门应当各负其责，在强化自身监督的同时，加强监管
　　
　　一是要不断强化各级扶贫干部队伍建设。一方面，不断加大对干部的思想引导和法制教育，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，增强法律意识和自我约束能力，筑起拒腐防变的道德和法制防线。另一方面要加强惠农扶贫岗位尤其是基层组织财会人员的配备。
　　
　　二是要规范预防体制，打击职务犯罪。相关政府职能部门、乡镇要建立关系顺畅、上下联动的职务犯罪预防网络，并切实发挥作用。对发生的违法违纪问题绝不姑息纵容。对惠农扶贫项目资金，主管部门应针对容易发生问题的环节，制定严格规范的运作程序和运行制度，消除和减少犯罪诱因。乡镇一级财政部门、农经部门要切实履行财务监管职责，发现问题及时查处，构成犯罪的要主动移交纪检和检察机关。
　　
　　三是要完善规章制度，强化监督管理。要明确责任，形成相互配合、监督的工作机制；要对重点岗位重点人员权力进行分解，避免权力集中；要充分发挥党内监督、行政监督、法制监督、群众监督的作用，强化廉洁为民意识；要结合检察、纪检案件查办以及财政专项检查、年度会计审计等，对惠农扶贫资金全方位、全系统长效监督，严格责任，严肃追究。
　　
　　四是要加大宣传力度，扩大公开范围。政府相关职能部门要“重心前移、服务上门”,主动进社区、下基层、入农户，要充分利用电视、广播（乡镇、村寨及广电）、报纸、网络、手机短信等多种途径，加大对惠农扶贫政策的宣传力度，拓宽群众的知情面，打造“阳光政务”.
　　
　　（三）个人要加强综合修养
　　
　　要增强宗旨意识、奉献意识和监督意识，克服放任心理、侥幸心理、攀比心理和无谓心理，做到自重、自爱、自警、自醒。要保持清醒的头脑和强烈的政治敏锐性，充分认识腐败的极端危害性和反腐倡廉工作的极端重要性，从自我做起，做到依法管好“权”,认真管好“钱”,切实管好“事”,严格管好“人”,时刻注意廉洁自律，以实际行动推动反腐倡廉工作。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]郝琳。浅析涉农职务犯罪的特点、原因和预防对策。法制博览。2013（12）。
　　[2]梁满学。浅析渎职犯罪产生的原因及预防对策。西部法制报。2010.
　　[3]石志勇、徐旭忠。扶贫款缘何成为唐僧肉？--我国扶贫领域职务犯罪调查。新华网。