硕士论文：乡村振兴战略背景下乡镇政府职能定位

第一章 绪论

 

　　一、论文选题的背景及意义

 

　　（一）研究背景。

 

　　十九大报告提出，随着中国特色社会主义进入新时代，我国的社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着城市化建设，城市发展突飞猛进，但是农村物质水平依旧低下，这是我国社会发展最大的短板。因此，为解决我国社会的主要矛盾，推进乡村地区建设，党的十九大做出了“实施乡村振兴战略”的重大战略部署，并且发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（下文简称《意见》），为乡村的全面振兴提供了政策性的指导。然而，任何战略的落实落地都需要实施主体发挥主观能动性，否则难以发挥应有的作用。乡镇政府在中国政权组织中处于最基层的位置，是与群众关系最密切的政府，起着对农村社会直接进行社会管理以及对农民直接提供公共物品和公共服务的功能，对乡村治理、推动乡镇发展以及乡村走向现代化担负着重大职责，在国家行政体系中不可或缺。因此，乡镇政府的作为直接影响乡村振兴战略的实施效果，必须转变和调整乡镇政府职能，有力支持和保障乡村振兴战略的落地。

 

　　行政生态学研究指出，行政生态环境深刻地影响着政府职能的形成、扩展和有效履行，政府职能会随着行政生态环境的变化而发生转变。自 20 世纪 80 年代初我国恢复乡镇建制以来，乡镇政府不断适应变化着的行政生态环境，其职能也在不停地发生变化。

 

　　改革开放后，人民公社解散，各地建立起乡镇政府，其职能也重新确立，其主要职能就是作为国家政权的“代理人”控制农村、农民以及乡村社会资源。与人民公社相比，乡镇政府除了资源汲取，还将重点放在了经济社会管理职能上。1986 年 9 月，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，对乡镇政府进行改革，理顺党政关系，实行政企分开，简政放权，健全和完善乡镇政府职能。随后，在 1993 年和 1999 年又进行了两次乡镇政府改革，主要内容为合并乡镇、精简机构和人员。2006 年 1 月，我国全面取消了农业税，农业补贴国家财政的时代结束，乡镇政府也从代替国家向乡村社会汲取资源的角色中解脱出来，这为乡镇政府职能的转变提供了良好的制度环境。党的十七大提出建立服务型政府，政府职能是有限的，乡村的发展需要政府、市场和社会共同发挥作用，政府应将职能重点放在提供社会公共服务上。2013 年党的十八届三中全会提出加快推进政府职能转变，提高乡镇政府公共管理水平，为社会提供优质的公共物品和公共服务，全力打造“服务型政府”。

 

　　然而，由于“压力型体制”束缚、“职责同构”格局以及发展规划不科学等原因，我国乡镇政府仍存在着法定职能定位模糊、权责不匹配、履职能力不足以及财政短缺等诸多问题，重行政管理与组织生产、轻公共服务与社会管理的情况一直没有得到较好的改观，导致了职能缺位、错位和越位现象的发生，这种状况难以满足社会主义新农村更好更快发展的需要，农民群众也越来越期望出现一个服务农民、引导经济、保障公共服务、推动乡村社会整体发展的基层政府。因此，乡镇政府迫切需要创新政府职能，服务于社会发展。

 

　　而乡村振兴战略的出台和实施为乡村带来了优惠政策和资源，使乡村发展更具有动力和活力。在此有利的条件下，乡镇政府应因时因地制宜地创新政府职能，为农业、农村、农民创造良好的环境和条件。

 

　　（二）研究意义。

 

　　乡镇政府处于我国行政管理体制的最底端，和基层群众联系密切，乡镇政府的形象和工作能力直接影响到社会公众对我国政府的总体看法。乡镇政府在我国政府体系中地位特殊，其职能与其它等级政府存在一定的区别，必须根据自身的特殊情况形成为能够管理和服务乡村社会的职能体系。乡村振兴战略提出要推动五大振兴，实现乡村治理能力和治理体系的现代化，这对乡镇政府提出了更高的要求。同时，政府必须转变职能才能为更好地落实乡村振兴战略提供保障。

 

　　1.理论意义。

 

　　第一，对乡村振兴背景下乡镇政府职能进行研究有利于完善我国乡镇政府职能理论。

 

　　乡村振兴战略的推进需要乡镇政府良好的治理能力，能力的提升要求乡镇政府具有完善的职能体系，建立有效的政府职能有利于提升乡镇政府的治理能力和服务能力。但是当前我国乡镇政府治理能力相对低下，其重要原因是乡镇政府职能的相关理论欠缺，并且乡镇政府自身思想觉悟较低。通过对乡村振兴战略下乡镇政府职能进行准确定位和科学阐释，能够进一步丰富我国乡镇政府职能理论，从而为乡村振兴战略的实施提供理论支持。

 

　　第二，对乡村振兴背景下乡镇政府职能进行研究有利于丰富服务型政府理论。新公共服务理论认为政府的职能重点应该是服务，坚持公民至上，把公民放在首要位置。但是我国乡镇政府仍重管理轻服务，“权本位”思想浓厚，致使乡镇政府行政职能的发挥脱离了人民群众，违背了“为人民服务”的价值宗旨，这不利于乡村振兴战略的贯彻落实。在此背景下，本文利用新公共服务理论，探索乡镇政府职能转变，进一步完善服务型政府理论。

 

　　2.现实意义。

 

　　第一，乡镇政府职能研究有利于提高乡镇政府的治理能力。全面深化改革的重要任务是实现国家治理体系和治理能力现代化，这一目标的实现离不开政府的推动，乡镇政府必须采用先进的治理手段，提高社会治理能力。理论指导行动，随着中央政策文件的出台以及对乡镇政府治理能力要求的提高，乡镇政府必须适时转变和调整职能，建立起完善的、有利于社会发展的治理体系，实现乡村社会治理的现代化。

 

　　第二，乡镇政府职能研究有利于提高我国乡镇政府的服务能力。乡村振兴战略的实施旨在促进乡村地区发展，提高农民生活水平，缩小乡村和城市之间的差距，实现全体人民共同富裕，这对乡镇政府的服务能力提出了一定的要求。乡镇政府服务能力建设是提升乡镇政府治理能力、促进乡村发展的基础，但是我国现有的乡镇政府服务能力低下，不能满足农民群众的需要，依然存在诸多问题。进行乡镇政府职能研究是提升乡镇政府服务能力的必由之路，应该立足于我国乡村的实际情况，以提升乡镇政府服务能力为目标，准确定位乡镇政府职能，为乡村社会提供充足的公共服务。

 

　　二、国内外研究现状

 

　　（一）国外研究现状。

 

　　国外学者对基层政府职能转变研究较少，大多数学者是在政府管理改革的视角，对政府职能和改革路径进行分析和理论探讨。20 世纪 80 年代以后，西方一些学者对政府定位及其职能进行了全新的理论重塑，尝试用新的理论对政府职能转换进行方向上的调整，从而形成了政府行政管理模式上的变革，主要代表人物和代表观点如下。

 

　　“政府再造大师”戴维·奥斯本认为应当重塑政府，以企业化的管理方式来管理工业化社会下的官僚主义政府。在经济全球化的趋势下，政府无法掌管一切事务，其主要角色应该“掌舵”而不是“划桨”，主要发挥统筹和引领作用，并且服务对象应是顾客而非政府官僚。因此，需要从根本上对政府进行再造，转变政府职能和工作方式，改革政府工作目标、权力架构、责任机制等，提高政府工作效率和社会治理能力。[1]

 

　　以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择学派提出了有限干预的政府职能观，公共选择学派认为市场中个人利己主义的存在，常常使得个人一味地追求个人利益最大化而忽视社会的整体效益，从而导致“市场失灵”。政府机关本身存在效益低下、机构臃肿、决策失误等种种问题一起导致了“政府失灵”。其主张对经济活动进行有限的干预，同时主张用经济学方法来重塑政府。换句话说，就是要用有限的政府干预来弥补“市场失灵”，以经济学方法来弥补“政府失灵”。[2]

 

　　美国着名行政学家罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上，对新公共服务的基本内涵进行了阐述：政府的主要职能是服务，并且要服务于公民；重视人的作用和公民权；承认责任并不简单；思考要具有战略性，行动要具有民主性；政府行为的目的是实现公共利益。他们认为，应按照新公共服务理论来重塑政府。[3]

 

　　新公共管理学派代表欧文·修斯着写了《公共管理导论》一书，他认为在经济全球化和市场化的背景下，传统公共行政已不适应社会发展需求，其终将被新型的政府治理典范新公共管理所取代。政府应转换角色和工作手段，制定有效的管理战略，提高政府领导力，削减财政预算，运用先进的电子政务，提高工作的效率和效能。[4]

 

　　（二）国内研究现状。

 

　　自 20 世纪 80 年代以来，从政府包揽一切到建设服务型政府，我国进行了多次政府职能转变和机构改革。随着时代的进步和行政环境的变化，乡镇政府职能的定义、内容和表现形式也不断进行调整和改变。改革开放以来，我国经济迅猛发展，民众思想道德素质提升，要求参与政治生活的呼声也越来越高，转变政府职能不仅有利于市场经济的发展，而且能够完善我国的行政管理体系。在不同的时期对我国乡镇政府职能转变和定位的研究文献有很多，内容涵盖面也很广。党的十九大提出实施乡村振兴战略，在此背景下必须对乡镇政府的职能进行深入探究，使其保证乡村振兴战略的贯彻落实，这意味着国内学者对乡镇政府职能的研究进入了一个新的时期，并且取得了较为丰硕的研究成果。因此，接下来将结合本文的研究重点，对我国乡镇政府职能的相关研究进行梳理分析。

 

　　1.乡镇政府职能定位相关研究。

 

　　20 世纪 80 年代初，我国恢复建立乡政权。随着社会主义新农村建设和国家对基层社会管理的重视，乡镇政府职能处于不停的转变、调整中，大多数学者将乡镇政府职能定位于社会管理、公共服务和促进经济发展三个方面。吴理财认为，乡镇政府职能应从“管治”

 

　　为主转向“服务”为主，增强公共服务能力，促使乡镇政府向服务型政府转型。[5]黄建红、何植民认为农业、农村、农民的现代化期待乡镇政府治理由“小农业”向“大农业”转变、由“管理型”向“服务型”转变、由“单向化”向“双向互动”转变。[6]

 

　　姬秀娟认为，在新农村建设中，乡镇政府的职能应定位于贯彻党的路线、方针和政策以及加强社会管理和公共服务。[7]

 

　　张国磊、张燕妮认为乡村振兴战略是多主体共同参与的，政府应将公共服务作为工作重心，由“主导者”转变为“指导者”。[8]

 

　　裴新伟认为乡村振兴战略对乡镇政府职能定位产生了新期待，应扩大公共服务职能，加强社会管理职能，发挥环境保护职能。[9]

 

　　2.乡镇政府职能转变的困境研究。

 

　　目前乡镇政府职能还没有实现从过去“管制型”到现在“服务型”政府角色的转变，原因主要表现为压力型行政体制的束缚、财政能力不足、乡镇干部履职能力不足等方面。

 

　　吴仲斌认为，乡镇行政机构职能转变滞后的一个重要原因是政府部门过于强大，包揽一切事务，乡村经济组织弱小，难以协助政府履行管理、服务、经济发展职能，需要建立均衡的乡村组织体系。[10]

 

　　吴理财指出，导致当前中国乡镇政府职能转变迟缓的因素有很多，包括乡镇人大形同虚设，乡镇政府人员冗杂，乡村民众政治生活参与性较低，政府财力不足，改革的内在激励不足等，急需改变既有体制。[11]

 

　　赵树凯认为，基层治理存在问题的根源在于政府体制，一方面基层政府行为缺乏操作性的制度规范，另一方面许多制度规范没有贯彻实施。[12]

 

　　曲延春、王淑晴从整体性视域出发，从宏观、中观和微观三个角度分析了乡镇政府职能转变的制约因素。在宏观层面，国家重点发展重工业，忽视了轻工业和农业平衡发展，并且资源和利益分配偏向于城市；在中观层面，乡镇政府拥有的行政权力和财政权利较小；在微观层面，乡镇政府是由经济人组成的，出于理性会追求自身利益最大化。[13]

 

　　薛金礼通过华北石镇的调研，发现当前乡镇政府的主要任务是完成上级政府布置的经济指标，并且存在自身财务困难，这两个困境共同导致乡镇政府难以转变职能。[14]

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