基于应对人口年龄结构变化的城镇化政策调整

城镇化问题是一个全局性、战略性的问题。近年来，中央提出了一些有关城镇化的重要决定。2014年3月的两会政府工作报告中提出了“三个1亿人”目标，其目的是健全城乡一体化，实现以人为本的城镇化。当前，城镇化正加快推动着中国的现代化进程，与此同时，城镇化会带来中国社会的变革，如城乡二元结构一元化，社会生产由农业化转向工业化，人力资源大国发展为人力资源强国等。

　　城镇化对经济的发展如此重要，对影响城镇化的因素分析也就成为重中之重。而在城镇化进程中人是最重要的因素。据预测，中国65岁及以上人口比例到2020年将达到12.17%,2030年为15.19%,2040年为21.15%[1].人口年龄结构变化会给城镇化带来深刻变化，而年龄结构的变化一直以来没有得到足够的关注，国内外的学者对人口年龄结构和城镇化之间关系的研究也较少，主要集中在人口结构与经济增长之间的关系上。

　　对于人口结构与经济增长之间的关系，有学者通过实证分析发现老年人口的增加会显着地抑制经济增长[2-3].同时也有很多学者研究发现劳动适龄人口的增加对经济增长起促进作用[4-5].Kluge等通过对德国的研究发现人口老龄化前20年确实产生了不利影响，其后经济系统的内生机制会引致更多高等教育需求，更高的生产率并促进经济增长[6].

　　人口年龄结构变动还会对个体的储蓄行为[7]以及居民医疗保健消费支出[8]产生影响。目前中国正经历与日本类似的人口红利消失期，其所造成的人口结构变化效应将导致中国经济未来潜在增长率的迅速下降[9].有关城镇化发展问题，自城镇化理论引入中国之初就存在着不同的观点。辜胜阻等比较分析了自上而下和自下而上两种城镇化发展模式[10].

　　目前，中国现有耕地保护制度与政策实施的效果并未达到预期目标[11],推进城镇化不仅可持续增加中国农民收入[12],还能有效地保护耕地[13].张翼通过分析提出中国城镇化的最优路径是“常住化城镇化”而不是“户籍化城镇化”[14].汪泓等运用计量实证分析得出在一定时间内城镇化将持续推动就业增长[15].罗能生等以长株潭城市群为案例，研究了城镇化与生态环境的耦合关系[16].

　　近年来，人口年龄结构对城镇化的影响也受到一些学者的关注。我国在快速推进城镇化过程中，城市人口老龄化速度超过了农村的人口老龄化速度[17].而其他国家农村的人口年龄结构转变速度明显高于城市[18].人口老龄化会阻碍城市化进程[19-20].

　　就目前来看，45~64岁和65岁及以上的人口在城镇总人口中所占比重呈上升趋势[21],而人口年龄结构变化对城镇化发展的研究目前还处于起步阶段，学者们在研究城镇化时也并未过多关注人口年龄结构方面。基于此，本文通过收集1990-2011年中国的相关数据，运用聚类分析法，考察中国人口年龄结构和城镇化的现状，深入分析了城镇化进程中我国的人口年龄结构矛盾，并提出相应的对策，以期为推进城镇化的健康持续发展提供科学依据。

　　1 人口年龄结构影响城镇化的渠道

　　人口年龄结构的划分标准有很多，本文采用联合国的三分法，即根据一个国家的儿童少年、成年、老年人口数等情况，将人口年龄结构划分为三种类型：年轻型、成年型和老年型。0~14岁代表少年儿童，15~64岁代表成年人口，老年人口是指65岁及以上的人口。具体见表1.

　　城镇化的衡量通常包含以下几个方面：人口向城市集中的过程、人口集中过程中生产力以及生活方式发生变化、区域的变化以及包括这几个方面的整体形式的区域变化。相对应地来考虑，人口向城镇的集中可看作人口的迁移或流动；区域的变化可用产业结构的变化来衡量；人口集中过程中生产力变化可以用劳动力供给来测度；生活方式发生变化可用居民的消费水平来量化。这样就能直观地考察人口年龄结构对城镇化的影响。由于年轻型人口、成年人口和老年人口对各经济变量的影响明显不同，因此本文从以下四个方面阐明三种不同类型的人口对城镇化的影响。

　　1.1 人口迁移效应

　　年轻型的人口无自主的决策能力，他们迁移或流动与否完全取决于家长的行为，此类人口迁移效应不明显。若为成年型，则劳动力资源充足，他们一般是家庭的决策者和主要收入来源，这类人口除在家务农外，一部分人群有意愿为了较高的收入外出务工，其流动能力强，此类人口迁移效应非常明显。老年人思想传统，从心理上很难接受离开生活多年的农村而迁向城镇。这类人口的迁移能力最弱。

　　1.2 产业结构效应

　　年轻型人口属于劳动力供给充足和劳动力后备资源宽裕的类型，适合发展劳动密集型产业，如农业、纺织业、玩具业、家具业等。成年型人口是抚养比最小的一个时期，劳动力最为充裕，所以应对这一类型的人口，适合以劳动密集型产业为主体，技术密集型产业的共同发展。在老年型人口时期老龄服务产业是产业发展的主要方向。

　　1.3 劳动力供给效应

　　运用收入效应和替代效应的概念以及斯勒茨基方程，我们可以得出图1的劳动供给曲线。一方面曲线向后弯曲揭示了个人劳动力供给意愿随工资率变动而变动的规律，工资越高，劳动供给越多，但当达到一定程度后工资的增长反倒引起劳动供给的减少。另一方面，不同年龄阶段的消费者对于闲暇和收入的偏好不同。一般来说，中年人因家庭负担较重，他们会更加偏好收入，将选择更多的劳动时间，其供给曲线为S1;对于老年人和年轻人来说，其家庭负担较轻，在同样的工资水平下他们所愿意提供的劳动时间将更少，其劳动供给曲线为S2.因此，成年型人口社会其劳动供给效应大，对城镇化的促进作用显着，而年轻型和老年型人口社会其劳动供给效应小，对城镇化的促进没那么显着。

　　式中：Y 表示居民收入；C/Y 表示居民平均消费倾向；Y/GDP表示居民收入占GDP的比重。公式（2）表明，居民平均消费倾向与居民收入占GDP的比重共同决定了居民消费率[22].由于GDP是外部变量，下文将以人口年龄结构视角从居民收入和居民消费倾向（行为因素）两方面对影响我国居民消费率的因素进行分析。

　　年轻型人口基本上没有收入来源，消费的主要产品为生活必需品，整体而言，年轻型人口对社会的消费水平影响不大。成年型人口有一定的经济来源，他们除了对生活必须品的需求外，对其他如文化娱乐产品，高科技产品的需求也很大，这类人口将促进整个社会的消费水平和消费结构不断改善。老年型人口有一定的收入来源，但他们的购买能力不高，并且消费习惯形成后很难改变，不利于其消费层次提升，一定程度上阻碍了自身消费水平的提升。

　　综上可知，人口年龄结构通过影响人口迁移、消费水平、产业结构、劳动力供给来影响城镇化。通过对四个影响渠道的分析，可以初步得出结论：成年型人口对城镇化的促进作用明显，老年型与年轻型人口则会抑制城镇化发展。

　　2 人口年龄结构变化与城镇化发展现状

　　我国人口年龄结构变化在很大程度上受计划生育政策影响，我国城镇化发展也由我国特殊的国情、国策所决定。建国以来我国适龄劳动人口发生了几次大规模的流动，这改变了我国人口年龄结构的分布，对我国城镇化的发展有着深远的影响。

　　2.1 计划生育政策改变人口年龄结构分布

　　实际上，我国的计划生育政策是人口年龄结构变化的一个人为控制因素，是经济发展的一个外生变量。由图2可知，1949-1953年，我国人口自然增长率猛增，出生率较高以及人口死亡率的迅速下降，使得这一时期人口猛增。1957年，我国“人口学第一人”马寅初分析了控制人口的迫切性，强调实行计划生育的紧迫性，这为计划生育的实施提供了理论依据。1958-1961年，这一段时间由于自然灾害严重导致死亡率急速增加，出生率急速下降，这一时期人口不但没有增长，还出现了萎缩。在1962-1970年之间，为克服“大跃进”和自然灾害等带来的严重经济困难，加之后来文化大革命的影响，计划生育政策又陷入停顿状态。1970-1978年这段时期我国的计划生育政策开始走上正轨并逐步开始在全国推行。

　　1990年代以来，党和政府将计划生育作为一项基本国策并对此给予高度重视。第六次人口普查数据显示，0~14岁人口所占比重为16.6%,15~64岁为74.6%,65岁及以上人口所占比重约为8.8%,我国人口年龄结构正由成年型转变为老年型。总结来说，建国以来我国人口年龄结构经历了三个类型的变化--年轻型、成年型以及目前刚步入老年型（图3）。
 

2.2 人口年龄结构变化下的城镇化历程

　　不同年龄结构类型决定了不同的城镇化发展速度，由于1978年以前的城镇化发展速度缓慢且由政府主导的城镇化在这里不做过多探讨，本文主要讨论改革开放以后的城镇化。我国第二次人口高峰期（1962-1970年）出生的人口在1982-1990年步入劳动年龄，这给城镇化提供了充足的劳动力。

　　同样我国第三次小的人口出生高峰期（1981-1990年）出生人口在2000年以后也逐渐步入劳动年龄，同样给城镇化发展提供了有利的条件，在年龄结构构成上，这两个时期劳动适龄人口占比均较大。

　　1982-1990年与2000-2013年两个时期城镇化率平均增速分别为 0.7%、1.6%,而 1991-1999 年 10年间平均增速仅为0.5%,这两个时期城镇化的快速发展均得益于劳动适龄人口的增加。从图4可以看出随着城镇化进程的加快，城市人口数量仍然在不断增长，城镇化的规模与质量也在不断提高。

　　3 人口年龄与城镇化中的结构性矛盾

　　城镇化进程中我国面对控制人口总数和老龄化并存的问题，一方面要控制人口总量，这样一来老龄化状况就会更严重；另一方面要减缓老龄化就需要放开对人口总数的控制。面对双重挑战，只能从结构性问题入手，通过对结构性问题进行分析来应对城镇化进程中的双重挑战。

　　3.1 城乡人口年龄结构倒置

　　在没有城乡人口迁移的情况下，城镇人口的出生率比农村先下降并且长期低于农村，按理城镇应该比农村更早步入老年型人口结构。但事实却是农村比城市“老得快、老得多”,这是因为人口的迁移机械地使得城乡人口年龄结构倒置。随着城镇化速度的加快，城镇化率增幅越高农村老龄化速度更快，这从另一个视角说明了，城镇化的快速发展是农村不断输出劳动力的结果。从表2可以看出我国城乡年龄结构的倒置现状。同时也反映出了农村“留守儿童”的现状。

　　城乡年龄结构的差异表明：农村老龄化比城镇更严重，这意味着农村劳动力减少，加之农村的劳动力受教育水平及劳动素质普遍较低，这将不利于我国农业、农村和农民的长远发展，不利于实现城乡一体化。并且严峻的农村老龄化形势将使农村面临日益沉重的养老负担，不利于农村社会的稳定。

　　3.2 人口年龄结构的区域差异显着

　　城乡人口的聚集程度不同，再加上大部分农村青壮年劳动力流入城市，使得各地区的人口年龄结构类型与我国步入老龄化的结构类型不一致。本文将运用聚类分析法对我国人口年龄结构的地区差异展开阐述。由于在最新的数据搜集中有部分省份数据不全，这里采用 2011 年的数据来说明。运用SPSS16.0软件进行统计分析，利用城镇化率、总抚养比、老年抚养比三个指标，采用Between-GroupsLinkage法，对29个省/自治区/直辖市进行聚类分析（表3）。

　　从聚类分析的结果中我们发现人口年龄结构在各个区域的分布存在较大差异，并且存在几个不同的类。比如北京、上海、天津地区城镇化率较高，由于年龄结构合理，抚养负担较轻，其发展潜力也很好；贵州地区抚养负担很重，阻碍了城镇化进程。

　　3.3 我国城镇化的非均衡发展

　　本文将我国22个省、4个直辖市、5个自治区划分为东部地区、中部地区、西部地区。以1999-2013年各省城镇化率衡量城镇化水平，记为Urban,通过SPSS16.0软件，采用K-means聚类分析方法，得到表4、表5分析结果。

　　由表4、表5可知，我国城镇化率可分为三个层次：北京、上海的城镇化率最高，属于第一类地区；第二类地区有 12 个省份，其城镇化率区间为45.91%~61.01%;第三类地区有17个省份，其城镇化率区间为27.90%~41.29%.可以看出，大部分东部沿海省份处于第二类地区，中西部省份大多处于第三类地区。由表5可知，我国东西部城镇化差异十分明显，其原因一方面是东部地区的交通便利，与世界以及城市群之间的联系密切，规模经济效应强，协同发展迅速，经济效益提升快，人口市民化门槛低，另一方面则是人口结构更合理。这些地区，劳动力流动迅速，老龄人口分布较少，适龄劳动人口规模较大。总的来说就是这些地区的人口红利大，人力资本高，极大程度上刺激了当地的经济发展和城镇化水平。

　　4 应对人口年龄结构变化的城镇化政策调整

　　人口老龄化和城镇化是当前中国的核心问题，牵之动全身。要在中国人口年龄结构正向老龄化转变的大背景下，实现中国城镇化建设又快又好的发展，需要全盘统筹计划生育制度、地区产业发展制度、农业用地流转制度等，因地制宜地推进各地的城镇化建设。

　　4.1 “全面二孩”政策有效缓解老龄化趋势

　　十八届三中全会通过了坚持计划生育的基本国策，单独二孩政策的实施会使人口出生率出现小幅增加，这可以缓解我国的老龄化趋势，有效增加劳动力的供给。“单独二孩”是我国计划生育政策调整的第一步，“全面二孩”应该是计划生育调整的最终方向。我国的人口问题主要是结构失衡问题，应该从政策层面研究并试点“全面二孩”政策从而解决结构失衡的问题。

　　4.2 提高中西部地区城镇化水平以实现城镇化均衡发展

　　中国城镇化存在着明显的地区差异。东部沿海发达省份由于经济率先发展，城镇化水平较高，中西部地区由于发展滞后，城镇化水平普遍较低，所以要提升整体城镇化水平，关键在于提升中西部地区的城镇化水平。可以采用以人为核心的新型城镇化模式，作为破解困局的可能路径[23].然而，要真正实现的人的城镇化，还需要当地产业的支撑，以解决城镇人口的工作和生活问题。因此，引导劳动力密集型产业向中西部地区的流动，是推进中西部地区城镇化建设的关键。为此，中西部地区还应以开放型经济发展为推手，加快对东部和海外产业链转移的承接，以地区产业的发展提高当地城镇化的规模和质量。

　　4.3 因地制宜发展特色小城镇，进一步推动城乡一体化

　　我国的城镇化道路要结合各个地区的经济水平、习俗文化等，走各具特色的城镇化道路。在特色小城镇建设中要明确其特色主导产业，确立特色小城镇的发展基础。充分利用当地特色农业产业、历史文化资源等因地制宜来推动城乡一体化建设。在这一方面，目前我国也有部分经验可循，例如长沙县特色小城镇“板仓小镇”,它依托革命先烈杨开慧故居，打造一个以红色旅游文化、现代商贸物流为主导产业的特色小镇。该镇以田园文化为理念，具有湖湘文化特色和社会主义新农村气息，成为与县城星沙互动活跃的一个卫星镇。

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