刑法论文：农村基层组织人员主体身份的刑法完善

中文摘要

　　随着政府公共管理职能的不断下放，村民委员会等基层组织工作人员在协助政府实施公共管理工作过程中发挥的作用越来越大，与此同时基层组织工作人员利用该职权危害社会的行为也越来越突出。但由于立法的不完善及认识的不统一，对村基层组织人员职务犯罪主体的刑法适用存在较大分歧，从而导致打击不力。村党支部、村小组、村民委员会及其下设治保会、经联社等机构是农村的基层的组织，这些最基层组织的工作人员在依法从事行政管理工作时，均应以"国家工作人员"论。我国在立法上仅简单列举了几类单位犯罪主体，而没有将农村基层组织纳入其中，但实际上农村基层组织在本质上与立法明确的单位犯罪主体并无区别，同样应构成单位犯罪主体，且其人员也可作为单位犯罪责任人员追究刑事责任。渎职罪的主体目前正在经历从身份论向职责论的转变，农村基层组织人员在协助政府行使公权力时滥用职权、玩忽职守在本质上符合渎职罪主体要件，应构成渎职罪主体。在立法上应围绕"公务"这一本质特征将农村基层组织人员等依法从事公务的人员纳入以国家工作人员论的范畴、围绕单位犯罪本质特征将农村基层组织等组织纳入单位犯罪主体范畴、围绕"公权力"这一本质特征将行使公权力的农村基层组织人员等纳入渎职罪主体范围，从而有效打击农村基层组织人员职务犯罪。

　　关键词： 农村基层组织 职务犯罪主体 刑法适用
 

前 言

　　近年来，随着国家简政放权，各种权力下放至基层，国家政策也不断向基层倾斜，惠农支农措施不断加大，而基于各种原因农村基层组织人员职务犯罪案件呈现出多发态势。

　　但是在实践中，因法律规定不完善、适用不统一，导致犯罪主体认定分歧，案件查处和认定上的困难进一步凸显，故完善立法、统一法律适用对有效遏制和惩治此类犯罪意义重大。

　　本文从司法实践中适用刑法有争议的三个案件入手，结合具体案例提出农村基层组织人员职务犯罪主体刑法适用存在的焦点问题，即：1、农村村党支部、村民小组及其下设委员会人员以国家工作人员论？2、农村基层组织人员以本组织名义实施的危害社会的行为是否构成单位犯罪及如何处罚？3、农村基层组织人员能否构成渎职犯罪主体？通过对争议焦点进行相应的理论与法律运用分析，发现存在争议的原因与解决的思路。最后，建议在刑法立法上予以规范完善，或者从司法上合理地解释刑法，从而为农村基层组织人员职务犯罪主体刑法适用提供有益的理论研究成果。

　　1 农村基层组织人员职务犯罪类型及主体刑法适用分歧

　　农村基层组织人员职务犯罪，是指村民委员会等基层组织人员在本组织范围内管理内部事务或协助人民政府管理公共事务过程中，利用上述职务便利实施的严重危害社会，法律规定应受到刑事处罚的行为。笔者认为，农村基层组织人员职务犯罪可以按职权行使的范围进行分类，通过结合具体案例的分析，不难发现不同部门在刑法适用方面的分岐。

　　1.1 农村基层组织人员职务犯罪类型

　　我国刑法没有专设章节规定农村基层组织人员职务犯罪，事实上，也不可能就某一领域作出专门规定。虽然我国刑法规定的有关职务犯罪不限于国家工作人员这一类主体，但因为实践中查处的职务犯罪是以国家工作人员这类主体为重点，通常发生的有关主体方面的争议也是有关能否认定国家工作人员、国家机关工作人员等，农村基层组织人员涉嫌犯罪时，有关主体方面的争议毫无疑问地也是概莫能外。对照刑法上职务犯罪的类型规定，再结合犯罪发生的实际，具体而言，农村基层组织人员职务犯罪类型大致可以就其从事的事务来源进行划分，即以国家工作人员论的职务犯罪和一般单位内管理内部事务时的职务犯罪二类。

　　1.1.1 以国家工作人员论的职务犯罪：

　　根据立法解释的规定，农村基层组织人员在协助人民政府从事救灾、抢险、对农村社会的帮扶和公益促进、农村集体所有土地征收以及国有的土地经营管理、税费征收、人口管理、兵役工作等各种本应由政府从事的具体行政管理，从而实现国家管理的工作时，他们本来的身份就因为"依照法律从事公务"而发生变化，开始被视作"国家工作人员".

　　因此，农村基层组织人员一旦在从事上述协助性的行政管理活动中，利用职务上的便利侵吞公共财物、挪用公款、索取或收受财物，情节严重的，就有可能成立刑法上的贪污贿赂类型的职务犯罪。具体涉及的犯罪：1、贪污罪（具体参照刑法第 382 条规定）；2、受贿罪（具体参照刑法第 385 条规定）；3、挪用公款罪（具体参照刑法第 384 条规定。

　　1.1.2 一般单位管理内部事务时的职务犯罪

　　农村基层组织人员在村务管理过程中，利用其在本组织内从事职务上的便利实施的按刑法规定应追究刑事责任的行为，具体涉及的犯罪主要有：1、职务侵占罪（具体参照刑法 271 条第一款规定）；2、挪用资金罪：（具体参照刑法 272 条规定）；3、非国家工作人员受贿罪（具体参照刑法 163 条规定）。

　　1.2 刑法适用分歧

　　虽然刑法及相关解释有诸多关于农村基层组织人员职务犯罪主体认定的规定，但实践中仍存在诸多法律适用上的分岐，诸如如何界定基层组织人员是否依法从事公务的人员、基层组织的行为是否构成单位犯罪、基层组织人员是否构成渎职犯罪主体等。为深入论证，本文结合具体案例进行分析。

　　1.2.1 基本案情

　　案例 1:被告人李某，男，44 岁，系 A 村党支部书记。2011 年底，李某在事先得知国道改造需要征拆本村村民钱某的一处房产，遂联系钱某由其协调以获取更多的征拆补偿款，并约定事成之后钱某支付其 10 万元好处费。在协助政府征拆过程中，李某以村委会名义出具虚假证明虚增拆迁面积和安置费用， 从而导致政府多支付补偿款 50 万元。2012年 10 月，李某按事先约定收受 10 万元。

　　案例 2:被告人张某，男，45 岁，系 B 村村委会主任。2010 年底，某县人民政府为建立新工业园区需大量征用 A 村农用土地，在征地拆迁过程中张某与征地拆迁负责人协商，在征用土地办理国有土地使用权证时将其中 10%土地提留比例提高至 15%,后将多于政府规定提留 5%的土地使用权登记在 A 村村委会名下作为本村发展备用地使用，A 村村委会因此送给征地拆迁负责人人民币 50 万元。

　　案例 3:被告人王某，男，43 岁，系 C 村村委会主任。2010 年 7 月至 2012 年 8 月期间，王某代表村委会与镇政府签订计划生育责任书，负责协助计划生育管理部门开展工作。王某在接受吃请后，徇私情利用协助计划生育管理部门工作的的职权便利，虚报育龄妇女节育及人口生育情况，帮助或者放纵部分村民违法超生，造成恶劣的社会影响。

　　1.2.2 适用分歧：

　　1.案例 1 争议的焦点就是村党支部是否属于农村基层组织？对李某应否以国家工作人员论？除村民委员会在当前司法实践中没有多少认定争议外，村党支部、村委下设委员会、村民小组应否被认定为村基层组织始终存在分歧，从而也影响到上述组织人员在协助政府从事某些行政管理工作时的身份认定，最终影响其行为的性质认定。

　　第一种观点认为，根据《刑法》第 93 条及其立法解释，农村基层组织专指村民委员会，而村支部是基层党组织，不得随意扩大解释。既然村党支部不是村民委员会，不属于农村基层组织，对村支部书记李某就不能以国家工作人员论，故其行为不构成犯罪。

　　另一种观点认为，从针对 93 条的立法解释产生的背景入手，我们不难看出农村基层组织不仅包含村民委员会，还应包括村党支部、村民小组等基层组织，故对村支部书记李某应以国家工作人员论。具体而言，李某在协助政府土地征收拆迁工作过程中，利用其担任的职务非法收受他人数额巨大财物，为他人谋取利益的事实符合刑法受贿罪的构成要件，应以受贿罪追究其刑事责任。

　　2.案例 2 争议焦点：对于张某及村委会是否构成单位行贿罪，村委会是否属单位犯罪主体、是否应承担刑事责任，是否以直接负责的责任人员或直接追究张某的刑事责任。司法实践中，多数单位犯罪的主体是公司、企业、机关、团体等组织，但在农村基层大量存在以农村基层组织名义实施的类似公司、企业等主体的单位犯罪，而因法律规定不明确及相关规定间冲突的存在，导致法律适用上的不同。

　　一种观点认为，刑法并没有将村委会纳入单位犯罪的主体，同时村委会显然也不能等同于公司、企业、机关、团体等组织，故张某以村委会名义实施的行贿行为不构成犯罪。

　　另一种观点则认为，刑法例举有限，但从本质上看村委会应属单位，张某以村委会名义实施了行贿这一危害社会的行为，依据刑法规定应构成单位行贿罪，应追究村委会和张某的刑事责任。

　　3.案件 3 争议焦点是：对王某应否以国家机关工作人员论？其行为是否构成滥用职权罪？根据刑法分则第九章的规定，渎职犯罪的主体被限定为国家机关工作人员。虽然相应的司法解释、立法解释随后作了扩大解释，但这些解释没有涉及农村基层组织的人员。此时，对于涉嫌滥用权力的人员能否否适用、如何适用这些解释难免存在对立的观点。

　　一种观点认为，刑法及立法解释只规定了农村基层组织的有关人员以国家工作人员论的情形，但是，"国家工作人员"与"国家机关工作人员"并非同一概念，国家工作人员是包括国家机关工作人员的广义概念，既然基层组织人员是否符合渎职罪犯罪主体的问题法无明文规定，对王某的行为就不能以滥用职权罪论处。

　　另一种观点则认为，王某受国家机关委托，行使国家机关工作人员的职责，其不正确履行该职责而造成严重后果，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。

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3 农村基层组织人员职务犯罪主体刑法适用立法完善

　　随着社会不断深入发展，各项政府职能的转型和下放，村委会等农村基层组织人员在协助人民政府及相关部门开展的工作越来越多，在其中也发挥越来越重要的作用，同时其中也出现了大量危害社会的行为，而立法及司法上的不完善导致不能有效规制这些行为，完善立法则显得非常重要。

　　3.1 完善"以国家工作人员论"的界定

　　刑法第九十三条及其相应的立法司法解释，采取列举的方式规定国家工作人员，或者有针对性的就专门问题作出解释，没有解决何为"公务"、何为"委派"、何为"其他依照法律从事公务",没有从立法上根本解决问题，难免挂一漏万，有"头痛医头、脚痛医脚"之嫌，笔者认为应当在立法上立足"公务"这一本质特征，以确定国家工作人员的范围。

　　"公务"简而言之为公共事务。根据刑法第 93 条及关于该条规定的相关立法、司法解释的规定，无论是何种人员只有在从事公务时才属于国家工作人员或者以国家工作人员论，因此"从事公务"是认定国家工作人员的本质核心。一是要明确公务的来源于国家机关、企事业单位、人民团体等国家机构，具有管理性质，涵盖政治、经济、文化等多方面及内部事务管理，但不局限于渎职犯罪中所指的具有国家管理职权的公权力；二是要明确权力取得的方式，应属合法取得，可以是法律规定的、受委托的、协助从事的等方式；三是权力行使的方式应当是指代表国家对社会事务进行的管理、组织、领导、监督等活动。因此本文认为可以将刑法第九十三条修改为：国家工作人员，是指在国有单位中从事公务的人员，其他依法从事公务的人员以国家工作人员论。

　　3.2 将农村基层组织纳入单位犯罪惩处范围

　　基于当前农村基层组织构成单位犯罪的立法空白和单位犯罪法律规范的缺陷和不足，应从以下几方面对单位犯罪进行立法完善。

　　1.从单位犯罪的本质入手立法确定单位犯罪主体范围，有效涵盖农村基层组织。

　　当前我国在法律上仅列举了公司、企业、事业单位、机关、团体可以作为单位犯罪的主体，至于其他主体能否构成单位犯罪，既不肯定也不否定，使得司法实践中无所适从。

　　笔者认为应结合"单位"的字义及刑法所保护的法益在立法上确定单位犯罪主体。在词义上按《现代汉语词典》的解释："单位是指机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门。"据此，单位包含机关、团体等本身及其下属部门或分支机构。在法律上，单位起源于民法上的法人概念，但法人又不能完全涵盖单位，但他们统称为有关组织则能包含在内。在本质上表现为以单位名义实施为单位或多数人牟利的触犯刑法规定应受处罚的行为，简而言之即单位意志、整体利益、刑事违法。只要农村基层组织具备上述条件就可纳入单位犯罪的主体范畴。

　　2.增加单位犯罪的处罚措施，有效惩治农村基层组织单位犯罪。

　　现有规定对单位犯罪处罚形式有两种，一是对单位判处罚金，二是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员刑罚。处罚上以双罚制为原则，单罚制为例外。而基于农村基层组织的特殊性，可参照《法国刑法典》总则第三编"适用法人之刑罚"的规定，如解散法人、禁止直接或间接从事一种或几种职业性或社会性活动、置于司法监督之下、禁止参与公共工程等，实现对单位犯罪的处罚多样性，如限制或禁止执业，暂停或取消犯罪单位的执业资格；设立强制破产、查封、冻结、没收财产等财产刑刑罚；同时还要明确规定单位罚金的具体数额标准和幅度，废除无限额罚金和参照该罪对自然人罚金数额处罚的规定，以达到有效惩治单位犯罪的目的。

　　3.明确单位犯罪罪过形式为故意犯罪，正确区分农村基层组织人员过失犯罪。

　　单位犯罪属于逐利型犯罪，具有直接的犯罪目的，是故意犯罪。但我国刑法将部分过失犯罪纳入了单位犯罪的范畴，但此类犯罪在本质上属于个人的职务或者业务行为，属于纯业务过失，应由个人承担刑事责任，而不能构成单位犯罪。所以在刑法总则中应明确规定单位犯罪的罪过是故意，且具有为本单位或本单位多数人谋取非法利益目的，即在主观方面确定单位犯罪为故意犯罪。

　　综上，应将刑法第 30 条修改为：单位犯罪是指有关组织及其下设部门和分支机构，由直接负责的主管人员和其他直接责任人员以单位名义实施的，为单位或单位多数人牟利为目的的，触犯刑法规定应受处罚的行为。将刑法第三十一条对单位犯罪的处罚增加：可以限制或禁止单位犯罪开展经营活动，暂停或取消犯罪单位的经营资格；对直接责任人员禁止或限制执业履行职务；可以对单位没收财产等财产刑刑罚。另外，应在刑法分则关于单位犯罪的财产刑处罚犯罪确定相应数额和幅度。

　　3.3 将农村基层组织人员纳入渎职犯罪主体范围

　　对渎职犯罪的立法完善，最关键的是要摒弃"身份论"、明确"职责论". 可以借鉴《意大利刑法典》及我国台湾地区刑法关于渎职罪主体的规定，如《意大利刑法典》规定渎职罪的主体是公务员、受委托从事公共服务的人员及从事公需服务的人员。18

　　同时《意大利刑法典》规定刑事法律意义上的公务员是指行使立法、司法或行政公共职能的人员。我国台湾地区刑法立足于从事公务这一核心，将渎职罪的主体规定为依法令从事公务的人员，对其任用并无特别规定，甚至连外国人都可构成渎职罪的主体。笔者认为，应结合我国实际情况借鉴域外渎职罪主体的立法规定，从"公权力"这一本质要件出发，将渎职罪的犯罪主体规定为在国家机关行使公权力的人员和其他依法行使公权力的人员，将所有基于法律、法规授权或受委托行使公权力的工作人员纳入其中，从而使查处农村基层组织人员渎职犯罪有法可依。
 

4 结语

　　农村基层组织系国之基、民之本，其人员职务犯罪危害极大，但因主体认定上的缺陷导致打击不力，而通过立法及相应的法律解释进一步明确其以国家工作人员论的主体范围、单位犯罪的主体范围、渎职犯罪的主体范围，确保基层组织及其人员严重危害社会的行为受到应有的刑事追究，从而全面规范基层组织人员的公权力的运行，实现社会公平正义。作为司法工作人员，相信通过结合实践的理论探讨，进而推动立法、司法进程，可以实现这一目标。