体育社会组织参与公共体育服务探究

党的十八届三中全会提出要创新社会治理和提高社会治理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。在从体育大国向体育强国迈进的征程中，推进体育治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在新时期，要加强和创新体育治理，培育和支持体育社会组织发展，为体育的社会治理提供社会组织支撑[1].2016年5月5日，国家体育总局发布的《体育发展“十三五”规划》指出：“创新体育发展方式，全 面 提 升 体 育 治 理 体 系 与 治 理 能 力 现 代 化 水平[2]”.同时，还强调落实全面健身国家战略，不断完善基本公共体育服务体系。体育社会组织参与政府购买公共体育服务是政社合作和推进体育治理的重要内容，对于构建服务型政府和培育体育社会组织具有重要意义。协同治理是一种基于治理理论和协同学理论的社会治理模式，倡导政府、社会组织、市场、个人等多元治理主体的相互协调和合作治理，能够最大限度地增进和维护公共利益。为此，基于政府与体育社会组织的协同治理视角，以江苏省常州市为例，探讨体育社会组织参与公共体育服务的现状、问题及推进策略。
　　
　　1协同治理：公共体育服务供给的现实选择
　　
　　协同治理在诸多领域的具体实践引起了国内外学术界的广泛关注，成为近年来治理理论的研究前沿，并逐渐拓展到公共服务领域。协同治理作为一种源于治理理论和协同学理论的治理策略，对于解决复杂的公共问题 具 有 非 常 有 效 的 作 用。Donahue[3]最 早 使 用“协同治理”一词，认为协同治理就是一种特定的公私协同方法。O'Leary[4]等学者把“协同治理”界定为：“控制私人部门、公共部门和公民团体合作伙伴关系的决策和行为过程的手段。”Emerson[5]等人 则 认 为 协同治理就是来自于公共或私人等多个部门的利益相关者，为了解决一个复杂的、涉及多方面的公共难题而协同工作，并制定相关政策的过程。我国学者也结合治理理论和协同学理论，对协同治理的概念进行了界定。郑巧等学者认为，协同治理就是政府、企业、非政府组织、公民个人等子系统在公共生活过程中，构成开放的整体系统，借助系统中诸要素或子系统间的非线性的相互协调和共同作用，产生局部或子系统所没有的新能量，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务[6].张贤明等学者认为，协同治理是由跨越组织、部门和空间边界的公共部门、社会组织、市场或个人相互协调合作，强调多元治理主体在资源与利益相互依赖的基础上共同参与决策制定，并协同解决公共问题[7].综上所述，尽管国内外学者对协同治理的概念界定不同，但仍取得了很多共识，都认为其“共管共治”、“协同合作”等是其内涵，强调多元主体参与和平等协商，特别是突出政府与社会组织的协同。总之，协同治理，就是政府、社会组织、市场、个人等社会治理主体，通过合作、互动、协同来整合资源，共同决策并处理公共事务的过程和方式。
　　
　　随着体育社会组织参与社会治理的需求和动力日渐增强，在体育领域内实现政府、社会与市场等多元主体参与治理已经成为未来发展趋势[8].在公共体育服务领域，政府和社会组织通过合作、互动、协同来整合体育资源，实现资源共享和优势互补，为社会公众提供和生产公共体育服务，满足人们日益增长的多元化体育需求。公共体育服务的多元化协同供给是现代群众体育发展的现实选择和必然要求，政府在供给中作为单一供给主体的角色需要改变，体育社会组织作为“第三部门”的治理主体会承担更多生产责任，这不是简单的协调，而是更高层次的政社合作。从整体角度看，为社会公众提供公共体育服务本身就是一个跨界的公共问题，复杂的公共体育服务需求呈现出多元化和动态性，仅靠单一的政府供给模式已经不能满足人们的体育需求，这就需要社会力量参与公共体育服务供给，打破政府垄断地位，形成合作治理模式，提升公共体育服务的供给质量和效率。在公共体育服务供给中，体育社会组织具有较强的服务性和治理优势，可以弥补政府供给和市场供给所出现的缺陷，协助政府为社会公众提供更多的公共体育服务。政府不是公共体育服务的唯一供给主体和治理主体，应该发挥体育社会组织的作用，通过资源与权力共享，建立平等的协同关系，为社会公众提供多样化的公共体育服务。
　　
　　2体育社会组织参与公共体育服务的逻辑与优势
　　
　　2.1 学理逻辑：弥补政府失灵的治理理论和协同理论
　　
　　在20世纪70年代，伴随着新公共管理思潮的兴起，以布坎南为首公共选择学派，以“经济人”为理论假设，提出了“政府失灵”概念，揭示了由于政府官员和政府机构所存在的先天管理不足，带来了公共政策的低效和无效，造成公共权利寻租和腐败问题，从而为社会组织的介入提供了依据。政府作为人民权利的代表，在为人民群众提供最基本的公共体育服务等方面具有天然的合理性和合法性。但是，由于政府机构及其官员存在人性和道德局限，在公共体育服务供给中不可避免地会出现权利寻租的风险，造成管理效率低下和腐败问题。20世纪90年代以来，治理理论的提出突破了传统公共管理理论，成为研究社会组织参与公共服务的重要理论。社会组织承担了政府的部分公共服务职能，政府通过政府购买等方式把公共职能交给有实力的社会组织来提供，这种公共服务市场化和民营化的供给 方 式，逐 渐 成 为 了“第 三 方”治 理 的 重 要 途径[9].治理理论强调公共体育服务的供给主体是多元的，体育社会组织则是“划桨者”,而政府则是体育治理的“掌舵者”,通过政社合作途径，来承接政府的公共体育服务职能。
　　
　　协同理论为体育社会组织参与公共体育服务供给提供重要的理论基础。“政府失灵”在公共体育领域内的出现，需要社会组织参与其中，根据契约安排建立平等关系，进行协作性管理，从而提供公共体育服务的供给效率。为社会公众提供公共体育服务是政府的主要职责之一，但政府不应该是唯一提供者，而需要更多的组织来协同供给。协同学，也称“协和学”或“协同论”,是指系统内部各组成要素之间的和谐状态，研究在一个远离平衡的开放系统中，自身如何在内部的非线性作用下，从无序状态走向有序状态[10].协同理论作为一种关于治理主体关系的理论，弥补了治理理论在构建主体间关系方面不足，更为强调在普遍规律支配下的集体行为。支配原理和自组织原理所构成的协同学理论揭示了在一个开放系统中，各个子系统经过不断调整和变化，最终达到一个有序状态或新的宏观结构。协同具有目标一致、资源共享、互利互惠、责任共担、深度依赖等特征[11].公共体育服务体系是一个复杂的开放系统，其供给系统是由政府、社会组织、市场组织等多元主体组成，其内部各个组成元素存在诸多非线性作用，在公共体育服务供给中存在竞争与合作，这需要考虑政府与体育社会组织的协同关系。
　　
　　2.2 实践逻辑：公共体育服务的供求矛盾与体育社会组织的兴起
　　
　　公共体育服务供给不足与社会公众日益增长的多元化公共体育服务需求之间的矛盾，是我国从体育大国向体育强国迈进过程中面临的一个主要问题。以体育场地设施资源为例，根据第六次全国体育场地普查数据显示，我国的体育场地十分匮 乏，现有体育场地169.46万个，平 均 每 万 人 拥 有 体 育 场 地 只 有12.45个，人均1.46平方米，与发达国家相比相差甚远，而且53.02%体育场地集中在教育系统，但学校体育场馆对外开放率还不到三分之一，无法满足社会公众对体育场地的最基本需求[12].随着社会公众生活水平的提高，体育参与意识的日益增强，公共体育服务供给不足的问题逐渐凸显，对政府供给公共体育服务提出了严峻考验，单一的政府供给模式已经无法适应社会发展。当前，尽管我国各级政府加大了对公共体育服务的财政投入，但政府不是万能的，面对巨大的公共体育服务供给总量，仅靠政府单方面供给已无法解决公共体育服务的供需矛盾。在推进体育治理体系与治理能力现代化背景下，需要更多的社会力量参与体育治理，政府也要积极培育和支持体育社会组织，通过政府购买等途径，让更多的体育社会组织参与公共体育服务供给。

在全球范围内，当社会经济发展到一定程度时，政府就不再微观管理经济社会，而是进行职能转变，运用法律法规等手段进行宏观管理，让有实力的社会组织承担更多的社会责任，形成“小政府，大社会”的社会管理模式。正如美国学者萨瓦斯称之为“更多的民间，更少的政府[13]”.改革开放以来，我国市场经济获得较快发展，既带动了社会体制转型，也促进了政府与社会组织之间的关系，体育社会组织获得了快速发展。根据民政部公布，截至2015年底，我国共有66.2万个社会组织，其中体育类社团有2.3万个，体育类民办非企业单位1.4万个[14].在公民社会、新公共服务和治理理论等思潮和理论指引下，体育社会组织参与公共体育服务逐渐成为一种体育治理工具和制度安排，对于转变政府职能和提高公共体育服务效率起到重要作用。2013年9月，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，标志着体育社会组织参与政府购买公共体育服务迈向制度化。2015年5月，国务院转发了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，进一步推动了体育社会组织参与公共体育服务的制度化进程。
　　
　　2.3 优势功能：协同治理的社会效用与体育社会组织的价值
　　
　　协同治理理论作为社会科学中的治理理论与自然科学中的协同论相互交叉的一种新兴的理论，对于政府与体育社会组织协同供给公共体育服务具有较强的解释力，为发展和研究体育社会组织提供了一个分析框架。公共体育服务的协同治理就 是 基 于善治的目的，发挥政府主导作用，运用行政管理、法律法规等手段，构建制度体系和参与平台，积极培育和支持社会力量，并发挥其在参与服务、自主治理、协同管理等方面的作用，形成政府主导、社会协同、共建共享的治理新格局，从 而 实 现 和 谐 有 序、充 满 活 力 的 社 会 治 理 目标[15].基于培育体育社会组织和体育治理的角度来衡量，协同治理是构建体育治理体系中政府与体育社会组织建立平等合作关系的现实选择，对于公共体育服务供给具有非常明显的社会效用。公共体育服务中政府和体育社会组织协同供给的优势，主要体现在整体效用和个体效用两个方面。在整体效用方面，公共体育服务的协同供给能够针对公共体育服务的特点，以社会公众的体育需求为导向，通过政府与体育社会组织建立的协同关系，发挥各自优势，整合碎片化和分散化的体育资源，提高公共体育服务质量和效率，满足公众对公共体育服务的多样化需求。在个体效用方面，公共体育服务的协同供给能够促进政府职能转变和减轻财政压力，能够让体育社会组织实现组织价值，并获得一定的经费支持和社会认同。
　　
　　治理时代的体育社会组织是体育多元治理结构中的重要组成部分，是政府转移公共体育服务职能的主要承接者，是整合和吸引体育资源的主要来源，是增加社会凝聚力和维护社会秩序的粘接剂，是培育公民精神和提高社会自治能力的重要领域[16].治理的目标取向是善治，善治就是良好的治理状态，是对政府过去单一管理模式的扬弃与超越，是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种行动，以最大限度地增进公共利益[17].长期以来，政府在公共体育服务供给中处于垄断地位，缺乏必要的竞争，会因自身局限性而产生失灵。体育社会组织则可以作为另一个体育治理主体去弥补政府失灵，通过与政府合作，承接政府转移出去的公共体育服务职能，有利于实现体育领域内的善治。体育社会组织是市民社会与政府之间的传感器和防护闸，所具有的非营利性、非政府性的特征，使其在组织体制、结构框架、活动方式等方面更为灵活和更具有弹性，可以协助政府更好地实现公共体育服务的提供，也可以保障公共体育需求的完整性和多元化[18].体育社会组织所具有的慈善和志愿性特征，使其具有较多社会资本，在资源动员上更具效率，为社会公众提供公共体育服务比市场组织更具优势。
　　
　　3体育社会组织参与政府购买公共体育服务的常州实践
　　
　　3.1 基本情况
　　
　　在全面深化改革和体育治理现代化进程中，体育社会组织参与政府购买公共体育服务逐渐成为一种制度安排和治理方式，在全国二三线城市得到快速推广。江苏省的公共体育服务工作走在了全国前列，特别是与国家体育总局签订公共体育服务体系示范区合作协议之后，就以“政府主导、部门协同、全社会共同参与”为基础，努力将示范区建成我国体育工作的科学发展的先行区和深化改革的先导区。2014年，江苏省在全国率先出台了《江苏省本级向社会组织购买公共体育服务暂行办法》，积极探索和尝试地方政府购买公共体育服务，其中常州市的购买工作取得较好成效，为公共体育服务中政社协同治理提供了实践范本。
　　
　　常州市是江苏省地级市，现辖五个行政区和一个县级市，经济发达。常州市是江苏省体育现代化试点城市和首批体育强市，连续多年荣获国家“全民健身活动优秀组织奖”.常州市对体育工作的高度重视，特别是在公共体育服务示范区建设方面，已经走在了全省前列，体育社会组织参与政府购买公共体育服务的实践探索成为全国的典范。常州市以“体育即民生”理念，建立了“政府主导、社会参与、全民共享”的机制，让体育社会组织成为公共体育服务的主角，特别重视培育和发展基层体育社团。目前，常州市各级各类体育社会组织548家，注册或备案的乡镇（街道）体育社团近500家，其中4A级体育社团11家、3A级体育社团19家，省级及以上青少年体育俱乐部36家，每万人拥有体育组织数超过1家，覆盖城乡的体育社会组织体系基本建成[19].常州市率先出台《关于培育发展基层体育社会组织的实施意见》，促使体育社团向所属乡镇（街道）覆盖延伸，并每年安排150万元作为体育社团的扶持经费，已有42个乡镇（街道）实现基层体育社团发展目标。自2014年以来，政府购买公共体育服务作为常州市体育局的重点工作，在制度建设、经费投入、项目设置、购买规范、实施监控、绩效考核等诸多方面，积累了丰富经验，可为其他地方政府提供 经验 借鉴。近年来，常州市政府购买公共体育服务专项经费呈逐年递 增 态 势，从2014年 最 初 的129万 元 到2015年400万元，再 到2016预 算 投 入 经 费 增 至450万 元。2016年，购买公共体育服务的项目也由最初的22项增至36项，吸引社会资金超过200万元，近60家体育社会组织和企业参与竞标，现场观摩和参与的群众近30万人。常州市充分调动体育社会组织参与公共体育服务，近80%的健身活动由体育社团承办，通过政府购买方式，促进政府职能转移和拓展体育社会组织的发展空间。
　　
　　3.2 主要做法及成效
　　
　　3.2.1加强顶层设计，制度体系建设趋于完善
　　
　　常州市在国内率先制定了专门的购买公共体育服务的政策。常州市委、市政府率先于2013年10月24日出台了《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》（常办发[2013]63号），市财政局与体育局联合出台了《购买公共体育服务的实施办法（暂行）》（常办发[2013]93号），在全国开创了政府购买公共体育服务的先河。2013年12月31日，国家体育总局和江苏省人民政府在常州市签订了《公共体育服务体系示范区共建协议》，探索构建高效的公共体育服务体系，为体育社会组织参与政府购买公共体育服务提供了制度保障。2015年4月，常州市本级及辖市（区）成为江苏省首批公共体育服务体系示范区。之后，常州市委、市政府高度重视公共体育服务体系建设，先后出台了《常州市公共体 育 服 务 体 系 建 设 三 年 行 动 计 划（2014-2016年）》和《常 州 市 公 共 体 育 服 务 体 系 建 设 规 划（2015-2020）》。2016年，常州市体育局等五部门联合印发了《常州市向社会力量购买公共文化体育服务实施办法（暂行）》。
　　
　　在区级层面，也非常重视制度建设，积极推进体育社会组织参与社会治理。譬如：武进区出台了《武进区体育类社会团体扶持资金补助办法》，《常州市武进区关于购买公共体育服务的实施办法》《常州市武进区体育事业“十二五”发展规划纲要》、《武进区体育产业发展引导资金使用管理办法》、《武进区全民健身实施计划（2011-2015）》、《武进区体 育 产 业“十 二 五”发 展 规划》、《武进区体育设施规划（2012-2020）》、《关于加快发展体育产业实施意见》、《武进区基本实现体育现代化工作实施意见》、《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》、《关于常州市武进区镇级社会组织发展服务中心建设资金扶持的实施办法》等政策文件，进一步推动了体育社会组织参与公共体育服务，不断完善公共体育服务的制度体系。

3.2.2坚持城乡一体，基层体育社会组织不断壮大
　　
　　常州市加强领导，狠抓落实，坚持城乡一体化发展，让体育社会组织向基层覆盖延伸，推动体育社会组织社会化、规范化、实体化建设，在全国率先出台了《关于培育发展基层体育社会组织的实施意见》。常州市推进“3+2”模式，要求每个乡镇、街道都建有体育总会、老年人体育协会、社会体育指导员协会和2个以上的单项体育协会。常州市民政部门、体育部门相互协同，按照“积极扶持、加快发展”的总体要求，简化程序，降低门槛，采取登记或备案等形式不断壮大基层体育社会组织，构建遍布城乡、发展有序、门类齐全、富有活力的体育社会组织网络。2016年4月4日，为进一步推动公共文化体育服务体系建设，常州市体育局等五部门联合印发了《常州市向社会力量购买公共文化体育服务实施办法（暂行）》，对购买主体、承接主体、购买内容、指导目录、购买方式、购买程序、资金管理、监督及绩效管理进行了详细说明。
　　
　　常州市已经注册登记的社会组织5 186家，5A级社会组织达到14家，其中，常州市体育舞蹈运动协会、武进区老年人体育协会、常州市老年人体育协会为5A级体育社会组织。近年来，常州市政府出台专门制度、设立专项发展基金、建设镇级体育总会、改善组织办公条件等多种措施来加大对基层体育社会组织的培育与支持，特别是重视体育社团的实体 化和规范化建设。譬如：武进区体育局早在2012年，就出台了《武进区体育类社会团体扶持资金补助办法》，通过设立专项 基金，通过政府购买服务，激发了体育社团活力，培育和支持发展体育社团。从2012年开始到2016年，各类体育社团参与区级及以上多项群众体育赛事，得到的赛事补助款都在逐年大幅度提升，客观上不仅促进政府与体育社会组织之间的合作关系，在一定程度上有利于提高体育社会组织的实力。随着政府不断加大对体育社会组织的购买力度，体育社会组织参与公共体育服务供给的积极性也会不断提高，政府与体育社会组织协同治理的作用也会越来越突出。
　　
　　3.2.3社会组织参与积极，重视监管与绩效考核
　　
　　自常州市政府向社会组织购买公共体育服务以来，各 类 社 会 组 织 参 与 积 极 性 得 到 较 大 提 高，仅 在2016年，就有包括体育单项协会在内的46家组织参与了政府购买赛事服务的竞标，其 中26家组织获得28个赛事类项目的承办权。2016年，常州市以举办江苏省第七届全民健身运动会为契机，坚持市场行为准则，重点打造“常州业余篮球联赛”等品牌赛事，并开展“健身服务”等活动，吸引更多的体育社会组织参与公共体育服务供给，承接政府公共服务职能。常州市政府不断出台政策，激发体育社会组织活力，促使其积极参与公共体育服务体系建设，经过近年来的不断探索，政府购买公共体育服务成为一个亮点。
　　
　　常州市政府在向体育社会组织购买公共体育服务的过程中，坚持公平公正公开原则，以市场为导向，吸引更多的体育社会组织参与购买，同时不断完善监督检查机制和绩效评价机制。自2011年开始，常州市体育局和民政部门就不断完善《常州市体育社团等级评估标准》，每年对体育社会组织的制度管理、服务绩效、活动开展等方面进行考核评估，根据不同等级对体育社会组织进行奖励，同时建立公共体育服务市场准入退出制度和健全激励机制，让体育社会组织真正成为公共体育服务的主角[20].常州市政府对购买公共体育服务进行全程监管，通过政府监督、群众反馈和社会舆论监督等多种渠道来规范购买流程，并把公民满意度作为判定公共体育服务质量的重要依据[21].另外，常州市非常重视第三方绩效评估体系建设，组建由财政、群众、媒体代表、学者构成的评审组，对体育社会组织进行绩效考核，并建立奖惩制度和诚信管理制度。
　　
　　3.3 主要问题
　　
　　3.3.1制度层面：制度供给不足，协同存在阻滞
　　
　　常州市政府在购买公共体育服务方面出台了一系列的相关制度文件，但从全国范围来看，制度供给严重不足，政府与体育社会组织协同供给存在阻滞。在法律层面，我国目前现行的《中华人民共和国招标投标法》尽管为政府购买提供了重要的法律保障，但该法并没有明确指出购买内容包含公共体育服务，同时严格限定了参与购买的社会组织条件，这就把一些基层体育社会组织排除在外。另外，我国《政府采购法》也没有明确界定政府购买范围和边界，更没有对体育社会组织参与公共体育服务供给作具体说明。我国《中华人民共和国体育法》在宏观上对政府与体育社会组织的协同治理给予了指导，但也缺乏细化的部署，有待于完善和修改。在针对社会组织方面，国家也颁发了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》等法规政策，但这些政策存在很多不足，已经无法适应时代要求，亟需完善。目前，我国各级各地政府开始尝试购买公共体育服务，但相对其他非体育领域而言，购买的比例和规模还很小，购买也未规范化和制度化，政府与体育社会组织之间的协同关系还没有真正建立起来。
　　
　　3.3.2政府层面：权益难以割舍，改革仍需加强
　　
　　常州市政府和国内其他地方政府一样，都面临着政府职能转变与推进社会管理创新的战略任务，政府与社会组织协同治理将成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。长期以来，政府在体育资源配置中处于绝对的垄断地位，政府对体育社会组织也进行苛刻的双重管理体制，阻碍了体育社会组织的发展。进入治理时代，政府与体育社会组织的关系开始转变，由以前的主导型政社关系向培育发展为主的合作型政社关系转变，政府与体育社会组织都成为了体育治理的主体。在“国家---社会”的关系取向上，构建合作型政社关系，需要从“政府本位”向“社会本位”进行转变，政府要简政放权，从微观管理转向宏观管理。政府职能转移涉及到行政部门，也关系到具体的个人利益，政府权力下放意味着权利的减少或转让利益，一些行政部门对原先的权益难以割舍，出现了改革阻力。目前，常州市政府向体育社会组织购买公共体育服务方兴未艾，力度还不够大，购买范围和规模较小，年度财政经费预算也存在很大的不确定性，这会影响到购买的常态化和制度化。常州市大部分的体育社会组织仍具有“半官半民”身份，政府购买公共体育服务存在“内卷化”现象，政府与体育社会组织也未完全形成平等的合作伙伴关系，行政体制改革仍需全面深化和推行。
　　
　　3.3.3组织层面：自身能力不足，缺乏独立自主
　　
　　常州市体育社会组织的规模不断扩大，类型也越来越多，参与政府购买公共体育服务的范围也越来越广。但是，相对于日益增长的公共体育服务需求而言，常州市体育社会组织发展规模还不大，在专业人才、活动经费、管理制度、办公条件等方面存在很多不足，自身能力发展受限。王凯珍[22]等人，运用社会调查等研究方法对我国的地方性老年人体育协会进行调查，数据显示：16.9%区（县）和13.5%市的老年体育协会工作面临的 最 大 困 难 是“领 导 认 识 不 足 和 重 视 不 够”;49.5%区（县）和38.4%市认为“缺少编制”也是开展工作的主要困难；另外，实际工作中也存缺少经费、场地设施不足等问题。根据《社团登记管理条例》中的相关条款规定，我国的基层体育社会组织无法进行正式登记，其合法性地位难以确立，管理和自身发展存在很多问题。黄亚玲[23]等人对自发性健身活动站点这类体育社会组织进行了调查研究，发现基层体育社会组织具有很强的活力，在多元化体育供给中发挥重要作用，但由于缺乏法律地位和权力，无法进行有效管理。近年来，参与常州市政府购买公共体育服务的体育社会组织越来越多，但总体规模仍然不大，“半官半民”的特征明显，对政府依赖性较大，缺乏独立自主，公信力不高，自身发展能力不足。