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我国PPP项目预算绩效管理制度构建探究
来源：985论文网 添加时间：2020-01-06 15:05
摘要
政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）项目预算绩效管理是以政府部门为主导，以激励、相互融合、提升质量、提高效率的绩效目标为导向，对纳入政府预算的财政资金的支出方向以及支出内容进行跟踪监控，并对预算资金的使用情况以及项目所带来的社会效益及时进行评价与反馈，最终对得到的反馈结果进行有效应用，并就绩效缺失情况进行问责的 PPP 项目全生命周期预算绩效管理机制。
近年来，PPP 获得了迅速的发展，运用范围也日趋广泛。自 2014 年以来，许多由政府直接投资的基础设施项目都转为 PPP 项目模式。根据财政部 PPP 中心的数据显示，从 2014 年 12 月至 2018 年 4 月，PPP 入库项目达到 7253 个，入库项目金额达到114,161.49 亿元1。然而，随着 PPP 项目的快速发展，所带来的财政支出责任也不容忽视，这其中不仅包含了显性的财政支出，还包含了许多可能增加政府财政支出责任的其他隐形财政支出。这就使得 PPP 项目在有效地服务经济发展的同时也面临着不可忽视的财政风险。进入 2015 年以来，一些地区甚至还出现了地方政府债务负担加重的现象，PPP 项目的财政风险越来越成为一个非常值得关注的焦点。而 PPP 项目预算绩效管理是一个通过以激励、相互融合、提升质量、提高效率的绩效目标作为导向，将政府在 PPP项目中的各项财政支出纳入预算，对预算资金的支出方向以及支出内容进行跟踪监控，并对预算的使用情况及时进行评价与反馈，使得反馈结果得到有效应用，对预算绩效缺失情况进行问责的全生命周期预算绩效管理机制。通过这样的机制，使其不仅可以对 PPP项目全过程的投入与产出进行评估，同时还可以对项目的财政风险进行有效的识别与管控，使其能够及时得到控制，不会产生实质性的影响。但一直以来，我国的 PPP 项目预算绩效管理并没有真正发挥其作用，因此我国需要开始审视对PPP项目的预算绩效管理。此外，我国目前提出要全面实施预算绩效管理。PPP 项目作为我国预算管理的重要一环，将其纳入到预算绩效管理体系已是必然趋势。
本文通过对我国 PPP 项目预算绩效管理的探索情况进行梳理，然后结合具体的实操案例进行分析和说明，并从中分析得出虽然我国目前没有针对 PPP 项目出台专门的预算绩效管理制度，但是参照现有的相关政策文件，PPP 项目预算绩效管理已经形成了一个相对稳定的基本操作机制，预算绩效管理逐步渗透到项目的全生命周期，项目预算绩效的理念也逐步被大众所接受与推广，为日后 PPP 项目预算绩效管理制度的正式形成奠定了基础。尽管在运作的过程中已经出现上述成效，但是目前仍然存在如下问题：评价主体不够完善、政策法律依据不够完善、目标的设定难以在合作方之间达到平衡、评价内容粗放以及评价结果没有被充分利用。之后，本文通过对发达国家的 PPP 项目预算绩效管理情况进行介绍与比较，得出完善政策法律依据、充实与规范预算绩效管理的参与主体、完善“两类论证”、完善纠正机制、构建全生命周期的风险信息系统的借鉴，在此基础上，结合我国国情，为加强我国 PPP 项目预算绩效管理提出相应的思路与建议措施。其中，思路从三个方面展开，即明确 PPP 项目预算绩效管理的主体与对象、明确各方预算绩效管理职责、构建 PPP 项目全生命周期预算绩效管理体系。具体建议依据操作的可行性分为近期建议和中长期建议，其中，近期建议如下：出台 PPP 项目预算绩效管理指南，使目标的设定保持动态平衡，构建完善的 PPP 项目共性预算绩效评价指标体系，完善评价结果的反馈与应用机制，充分发挥各绩效管理主体的作用；中长期建议如下：将PPP 项目预算绩效管理纳入到法律体系中，分领域出台 PPP 项目预算绩效管理实施细则，完善 PPP 项目预算绩效管理的相关配套制度。
关键词： PPP 项目；预算绩效；案例分析；国外借鉴。
1 绪论
1.1 研究背景与意义。
1.1.1 研究背景。
1.1.1.1 提升 PPP 公共服务效率的题中之义。
PPP在全球兴起并且在我国得以大力推广的原因之一就是它在提高公共服务的效率方面更具优势。公共服务的效率往往表现在多个方面，其中一个非常重要的方面就是PPP项目的预算绩效。预算绩效将产出与结果作为关注点，以责任与效率作为落脚点，这在很大程度上可以使政策的精准性与有效性得到提升，使财政资金的配置效率得到提高，有效地推动了公共服务的质量和效率，最终实现发展的高质量性、效率性与可持续性。
通过对PPP项目进行预算绩效管理，我们可以看出PPP项目的优势是否得以发挥，是否符合其设立的初衷，有效地理清各方的边界，提高公共服务的质量和效率，从预算的角度帮助政府实现物有所值，提高财政资源的配置效率，为老百姓谋福利，同时也实现了合作共赢。
1.1.1.2 PPP 的快速发展。
随着经济的不断发展以及人们收入的持续增长，社会公众对于公共产品和服务的数量和质量的需求日益增强，再加上政府职能的逐步转变以及市场在资源配置中发挥越来越重要的作用，PPP获得了迅速的发展，运用范围日趋广泛，它已经由传统的基础设施领域逐步向新型服务领域进行拓展。自2014年以来，许多由政府直接投资的基础设施都转为了PPP模式，根据财政部PPP中心的数据显示，从2014年12月至2018年4月，PPP入库项目达到7253个，入库项目金额达到114,161.49亿元2。
然而，随着PPP的快速发展，它所带来的财政支出责任也不容忽视，这其中不仅包含了显性的财政支出，比如在政府付费以及可行性缺口补助中的财政支出，还包含了许多可能增加政府财政支出责任的其他隐形财政支出。这就使得PPP项目在有效地服务经济发展的同时也存在着很大的财政风险。进入2015年后，一些地区甚至还出现了地方政府债务负担加重的现象，PPP项目的财政风险越来越成为一个非常值得关注的焦点。而PPP项目预算绩效管理是一个通过以激励、相互融合、提升质量、提高效率的绩效目标作为导向，将政府在PPP项目中的各项财政支出纳入预算，对预算资金的支出方向以及支出内容进行跟踪监控，并对预算的使用情况及时进行评价与反馈，使得反馈结果得到有效应用，对预算绩效缺失情况进行问责的全生命周期预算绩效管理机制。通过这样的机制，使其不仅可以对PPP项目全过程的投入与产出进行评估，同时还可以对项目的财政风险进行有效的识别与管控，使其能够及时得到控制，不会产生实质性的影响。但长期以来，我国的PPP项目预算绩效管理并没有真正发挥其作用，因此我国需要开始审视对PPP项目的预算绩效管理。
1.1.1.3 全面实施预算绩效管理作为外部环境。
为了加快构建现代财政制度，优化财政资源的配置，进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化，我国要从“全方位、全过程、全覆盖”3的维度全面实施预算绩效管理。其中，全方位是指要将政府预算、部门预算以及政策与项目预算联合起来，构成全方位的预算绩效管理格局；全过程是指在预算管理的各个环节中深度融入绩效的理念与方法，最终将预算与绩效管理融为一体；全覆盖是指预算绩效管理的范围要包括所有的财政资金，并且还要向政府投融资以及资产管理活动进行延伸。PPP项目作为我国预算管理的重要一环，将其纳入到预算绩效管理体系已是必然趋势。
1.1.2 研究意义。
1.1.2.1 理论意义。
1. 构建 PPP 项目预算绩效管理的分析框架。
国内外目前对于该领域的研究较少，现有文献对该领域的研究主要是从PPP项目绩效评价指标和绩效评价方法的角度出发，研究分析PPP项目预算绩效管理，但是没有对PPP项目预算绩效管理的概念、主体、对象等进行较为明确的定义，对PPP项目预算绩效管理体系的框架以及框架内各部分内容的勾稽关系的研究也较少，目前还尚未形成一个较为完整的PPP项目预算绩效管理的分析框架，而且在研究PPP项目预算绩效管理时也缺乏结合相关实际案例加以分析说明。本文将PPP项目同预算绩效管理结合起来，在明确相关概念的基础上，对PPP项目预算绩效管理的体系框架及其各部分内容进行一次系统性的梳理，并结合PPP项目实操过程中的相关案例加以分析说明。
2. 完善预算绩效管理的框架体系。
虽然目前我国提出要全面实施预算绩效管理，但是相应的框架体系还没有完全形成，一些内容还在进一步制定与完善当中，而PPP项目预算绩效管理是整个预算绩效管理体系中非常重要的一部分，通过对PPP项目预算绩效管理进行探索与研究，对其构建出来的框架体系，将会在一定程度上为预算绩效管理体系的搭建提供借鉴与参照，有利于进一步完善预算绩效管理的框架体系。
1.1.2.2 实践意义。
1. 提高公共服务的效率。
研究PPP项目预算绩效管理是PPP项目管理的题中之义，PPP项目具有周期长、投资金额大，运营管理时间长的特点，设立PPP的初衷就是在使政府的财政压力得到缓解的基础上,进一步提高公共服务项目的供给效率，充分发挥财政资金的杠杆作用。为了最终达到这样的目的，就需要一套系统的管理体系、管理标准以及管理手段，而涵盖PPP项目全生命周期的预算绩效管理就起到了这样的作用。
2. 规范 PPP 项目的运作。
在PPP运作的过程中存在许多问题，比如地方政府经常将其视作融资工具，而忽视了它本身的服务功能，违背了运用PPP模式的初衷，还有一些地方政府将其视作投资工具，重建设，轻运营的传统套路没有得到根本扭转，此外，在实际运行的过程中，很多地方还存在通过PPP实际操作上项目、铺摊子的行为，造成了不必要的资源浪费。这些问题的出现很大程度上是因为目前缺乏一个能对其加以约束激励的预算绩效管理体系，使得出现了许多PPP机会主义现象，带来很大的风险。因此，通过构建一个完整的PPP项目预算绩效管理体系，在PPP项目全生命周期中，使其以既定的绩效目标为导向，在相应的跟踪管理中进行运作，并且还要对它的产出进行评价与反馈，使得反馈结果得到有效应用，以此来对PPP项目加以激励与约束，使其运作得到进一步的规范，能够回归至设立的初衷，行稳致远。
3. 推进国家治理现代化。
“财政是国家治理的基础和重要支柱。”4预算绩效管理是财政管理的重要组成部分，全面实施预算绩效管理有利于建设更为高效、负责、透明的政府，有利于财政资源配置效率以及使用效益的不断提高，使得国家经济向着高质量的方向发展，有利于建立现代财政制度，使国家的放管服改革不断深化，使政府的运行效率以及公共服务的质量和水平不断得到提高，是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。PPP项目预算绩效管理作为预算绩效管理的重要组成部分，有利于提高公共服务与基础设施的供给水平和财政资源的配置效率与使用效益，有利于挖掘内部潜力，使有限的财政资金能够得到充分有效的利用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要条件，也是构建现代财政治理体系的必然结果。
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