城市群发展与城市间合作困境-以广州和佛山为例

一、城市群发展与城市间合作困境

　　我国城市间的无序竞争错综复杂，大量涌现的跨域公共事务缺乏有效的协调机制，阻碍了城市群的进一步发展。如何有效解决城市间的竞争与合作，提高城市群整体竞争实力，实现协调有序发展，已经成为我国公共治理的重要问题。

　　我国城市间合作困境的根源可以从行政体制、经济利益和社会参与三个方面来分析。首先，由于我国政府属地管理的制度安排，地方政府努力追求本地发展利益。在分税制改革后，中央政府开始下放一定的行政和财政权力，地方政府逐渐成为推动经济发展，实现地区利益的主体。我国的地方政府既是地区重大决策的决定者和地方利益的代表者，同时又需要完成上级政府对城市发展的各项考核，在城市间跨域公共事务与各地区自身发展目标不能完全一致时，难以避免城市间合作不顺的困境。在我国传统的考核机制背景下，地方政府官员高度重视本区域内的经济发展和增长。这种效率优先的合作逻辑，容易导致区域内城市合作时产生议而不决、决而不行，甚至是地方保护、恶性竞争、重复建设、跨界污染等后果，大大削弱了城市间合作的效率。[1][2]

　　通过加强政府间合作构建和谐的府际关系已经成为我国地方发展的核心任务。[3]由于缺乏广泛的社会参与基础，目前我国城市间的合作更侧重于地区间微观层面的政策合作，集中于具体问题的单项研究，倾向于以“政府”为中心的权力格局，未能充分利用个体公民和社会组织的平等参与以及地方政府与非政府组织之间的合作关系。[4]这些原因造成了我国城市间的合作难以深入，面临瓶颈。

　　近年来，提倡多元主体参与、构建合作伙伴关系、平衡城市间合作的风险与利益的跨域治理模式成为我国城市群发展与治理的创新趋势。跨域治理强调了地方政府结合多元治理主体，明确政府、市场和社会的合作机制，解决复杂的跨域性公共事务。[5]

　　为了更好地探讨我国城市间合作的最优化模式，下文通过对广州和佛山同城化发展中“断头路”案例的分析，剖析我国城市间合作的发展与困境，重点分析地方公共决策的多方参与者，探寻地方政府横向关系中各个主体的互动与博弈，通过理顺不同主体的关系，协调经济发展利益，完善跨域治理机制，推进我国城市间的有效合作。

　　二、广佛同城化发展及广佛新干线的困境

　　广州和佛山都市圈（ 简称“广佛同城”） 的发展概念，最早在上世纪 90 年代提出，是我国城市间合作开始最早，发展最深入的典型案例。珠江三角洲（ 以下简称“珠三角”） 自从改革开放以来，各城市经济经历了长足的发展。但是，在改革开放初期由于各城市崛起的原因与动力各有不同，城市间缺乏内在紧密的经济联系。广东省建设委员在 1995 年的《珠江三角洲经济区城市群规划-协调与持续发展》中首次提出了建设“众多城市紧密联系、相互分工协作组成的整体”的珠三角城市群。随着改革开放的深入以及广东省与港澳地区联系的日益紧密，珠三角在 20 世纪末形成了广州和深圳两个城市为核心的“双核”城市群发展态势，呈现出多中心竞逐态势，作为传统区域中心的广州面临着转型与发展的严峻挑战。[8]

　　在此背景下，广州市于 2000 年在《广州城市总 体战略规 划（ 2000 - 2010） 》中提出了“东进、西联、南拓、北优、中调”发展战略，“西联”佛山全面启动，通过推动广州与佛山的合作发展使两地共同承担拉动珠三角经济发展的增长极作用。广州和佛山两市在 2003 年共同举行了“广佛区域合作与协调发展研讨会”,探索研究建设“广佛都市圈”的重要战略。佛山呼应广州“西联”战略，提出“东承”的城市规划，主动接受广州辐射带动。在这样的背景下，广州和佛山之间的互动与交流开始逐步展开。

　　2008 年 12 月，广佛同城的重点规划被纳入《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008 - 2020） 》中，并经由国务院审议并原则通过。该文件明确指出，珠江三角洲地区的九个城市要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导，资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置，并以广州佛山同城化为示范，推进珠江三角洲地区的一体化发展。在广州和佛山“强化广州佛山同城效应，携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群”.这个文件的发布，标志着作为珠三角一体化突破口的“广佛同城”正式提升到国家战略层面。在这一系列的文件指引下，广州和佛山两市政府于 2009 年 3 月在广佛交界的佛山市南海区签署了《广州市佛山市同城化建设合作协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等 4 个对接协议（ 称为“1 +4”框架协议） ,强力推动广佛同城化的建设。根据“广佛两市党政主要领导工作座谈会纪要”和有关合作协议的精神，广州和佛山在三个层次上建立政府间合作机制，一是市委书记、市长组成的“领导小组”; 二是设在两市发改部门的“广佛市长联席会议（ 办公室） ”; 三是设在两市规划部门的“城市规划专责小组”以及其他相关部门的产业、交通、环保三个专责小组。同时，广东省政府设立了广佛同城化规划协调指导组，其办公室设在省住房与城乡建设厅，通过省政府参与协调的专责小组，充分发挥省政府及省有关部门的协调指导作用。由此，广佛城市间合作的政策框架基本建立。从 2009 年开始，广州和佛山市政府每年制定《广佛同城化重点工作计划》，通过确定前期、启动、推进、完成等四类项目，推进广佛同城的建设。

　　广佛同城的一项重点政策是通过基础设施建设推进两个城市的交通一体化。广州和佛山之间有高速公路、省道 S121、广佛新干线等主干道相连接，并建成了全国第一条城际地铁线路-“广佛地铁”.随着同城化的发展，广佛两市基础设施逐渐连接成网，推动了经济社会发展相互依存、相互联系，空间地域上连绵成片的城市经济综合体。作为两个城市间陆路运输的标志性工程，广佛新干线一期工程于 2008 年正式通车。然而，作为广州和佛山两个城市交界处的最重要干道之一的广佛新干线二期（ “珠江大桥放射线接广佛新干线”） 项目却久久未能畅通。广佛新干线二期工程地跨两市，西起佛山南海区黄岐立交，东接广州市芳村大道，在佛山南海区境内总长 1. 7 公里，在广州荔湾区境内有 0. 7 公里，如建成将打通广州芳村大道至佛山黄岐立交之间“断头路”的最后连接，与珠江大桥放射线对接后融入广州内环，成为广佛中心城区直线距离最短的城市快速线路，贯通后从佛山城区到广州城区仅需 20 分钟。这个项目早在2001 年就立项建设，并被 2009 年广佛市长联席会议确定为两地交通基础设施建设的第一批启动类项目，根据“属地负责、分别立项、协调设计、同步实施”的原则开工建设，并在接下来几年都成为广佛市长联席会议的重点项目。但时至今日，“断头处”至今仍未“缝合”.从表 1 的资料可以看出，广佛新干线二期工程在广佛同城年度重点工作计划中多次被列为推进类项目，但是却陷入了屡推不进的困境，形成了广佛交通一体化的“最后一公里”困境。下文从协调机制、经济利益和社会参与三个原因对此困境进行分析，厘清城市间合作的症结所在。

　　原因之一： 协调机制不健全

　　广佛同城的计划，从 20 世纪 90 年代开始就为两个城市官方的交流与互动提供了良好的基础。在2008 年广佛同城纳入《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008 - 2020） 》中，将其上升为全国性文件，显示了省及中央政府对两地合作的重视。上级政府的推动力让两地的关系开始更加深入的发展，启动了广佛同城一系列合作协议的出台，并搭建广佛市长联席会议等沟通机制。广州和佛山的城市间合作从2009 年开始进入了实质性发展的阶段，在 2010 - 2011 年年达到高潮。“因为刚开始要大力宣传，还有 2010 年广州亚运会的压力，所以环保、西江引水、广佛地铁等工程都进展很快”.

　　随着珠三角核心地区的发展逐渐成熟，广东省全域的发展差距成为于 2012 年末上任的广东省新一届领导班子的工作重点，通过推进粤东西北等珠三角外围地区的发展，促进地区间的均衡。广东省委提出“加快粤东西北地区的发展，是全省发展的大战略，全省各级各部门和各个方面都有责任”.

　　因此，广东省内各级政府的工作重点由珠三角核心区域向广东省全境发生战略转移。

　　从图1 中有关历年广佛同城化重点工作计划可以看出，两个城市之间的合作项目主要集中与基础设施、产业协作和社会民生。从 2012 年以来广佛同城的合作项目呈减少趋势，特别是基础设施、产业协作和社会民生这三项关系到经济社会发展的核心项目，推进较少，难以获得突破。“广佛同城的规划现在已经不怎么提起了，有很多工作都比修补断头路重要且紧急的”（ 广州市交通委员会访谈资料，2013 年 11 月 8 日） .上级政府政策重心的转移在很大程度上影响了广佛合作的发展趋势。

　　广州和佛山的城市间合作主要包括省、市两个层面的合作机制。首先是两个城市按计划定期召开的“广佛市长联席会议”.会议的议程由两市的发展与改革部门在会议前举行不定期的碰头会进行协商和准备，如在协商过程中遇到无法协调的问题，则上报市长，由两市市长事先协商。2009 年4 月16 日，广佛同城化第一次市长联席会议上商定双方每季度召开一次由两市常务副市长召集的联席会议，两市市长每半年出席一次会议，参与成员除了两市党政一把手之外，其他各相关部门的主要负责人也是联席会议的成员，共同商讨重要事宜，进入会议议程的项目都会成为两市的重点关注项目。但此规定只落实了一年，2009 年当年召开了两次市长联席会议，第二年开始就减为一年一次，2013 年全年都没有开过一次。“虽然每年年初，两市都会定下当年的合作项目，但没开市长联席会议，没有两个市的市长拍板，一些关键性的项目就定不下来。”

　　由此可见，广佛市长联席会议尚未通过制度化、常态化的模式固定，对两市合作项目的推动力难以稳定。另一方面，联席会议召开后确定的重点项目主要有三个层次的落实办法： 一是两个城市的发展与改革部门督办； 二是联合督办； 三是由两个城市的市长办公室督办。不同类别督办的事项需要由两地不同部门进行协商。相关部门根据项目对于自身经济利益发展的需要而决定是否督办，如何督办，缺乏有效的后期监督和绩效考核机制。因此，一个项目即使成为了协调会议上的“重点项目”,在实际执行过程当中也可能因为双方的消极应对而流产。

　　在省一级的层面，“省实施珠三角规划纲要领导小组办公室”（ 简称“纲要办”） 是推进珠三角一体化和广佛同城的核心部门。纲要办是省办公厅下的一个部门，成立于2010 年1 月，其主要负责组织对《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008 -2020） 》实施情况的督促检查，组织协调有关评估考核等工作； 承担省实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008 -2020） 》领导小组的日常工作。但是，“省方面只是在宏观上进行指导，资金、人力等方面不会具体的干涉到两市的发展当中，如考核上没有明确且强硬的指标，只会考核到底有没有开始做纲要的内容，至于完不完成、完成的怎么样并不在考察的范围里面”（ 广州市政府访谈资料，2014 年 11 月 1 日） .由此可看出这个办公室的考核力度相对有限，考核之后也缺乏要求两地政府强力执行或者纠错的方法，其执行力度相对有限。“另外一些事情不是广佛两市自己想做就行，有的涉及省甚至中央垂直管理体制以及经济利益问题”.

　　上级政府对广佛两市关系的发展只是起到一个宏观的协调指导作用，广佛两市合作项目的推动缓慢在所难免。由此，从目前的合作和协调机制以及省政府专门建立的领导小组办公室所发挥的作用来看，这些机制难以从根本上解决城市间合作的问题。
 

原因之二： 经济利益难统一。

　　在我国目前地方经济发展激烈竞争的环境下，城市间合作与否，如何合作，在很大程度上取决于两地政府对地方经济绩效的策略和政策，合作的全面开展是地方基于自身发展利益最优化的一种策略选择。因此，需要通过分析广州和佛山的经济发展特征，进一步发现两地经济的竞争与合作背后的行为逻辑。广州和佛山地理位置毗邻，历史文化一脉相承。随着改革开放后的经济发展，从总体产业结构分布来看，广州呈第三产业主导型，三大产业的比重分别是 1. 7%,36.8%和 61.5%; 佛山则是制造业为主导，三大产业的比重分别是 1. 9%,62. 3% 和35. 8% .广州正逐步迈向第三产业为主的后工业化时代，而佛山还处在工业化的早中期阶段。广州和佛山具有在经济发展中分工协作，开展合作的前提条件。

　　然而，仔细分析产业内部结构，却可以发现广州和佛山的制造业在工业中均有突出的地位，第三产业也存在一定程度的趋同性。从已有统计数据中可以看出，广州和佛山两个城市的制造业结构存在一定的相似性，在占制造业比重较高的八种产业中，有四种是相同的。广州和佛山的第三产业相似程度更高，批发和零售业、房地产、租赁和商业服务业在两个城市都是占比最高的第三产业。在经济发展同构性较高的情况下，实现两地的合作意味着两地人力、物力、财力的更加自由流动，一定程度上加剧了竞争，可能形成“大雨吃小鱼”的现象，成为两地的合作与交流的潜在阻力。

　　从广佛新干线二期工程的发展可以看出两个城市发展战略难以协调的问题。这条道路连接的是佛山南海区与广州的荔湾区。由广州各区的经济发展实力来看，天河、越秀、萝岗三区经济总量最高，而与佛山接壤的荔湾区作为广州西部的老城区经济总量排名较低，在广州难以占有经济核心地位。南海区南海 GDP 在佛山各区占第二，仅次于顺德，重工业是该区的经济发展重心。根据《广州城市总体战略规划（ 2010 -2020） 》的方针，荔湾区是广州市全力在打造的“宜居城市”项目规划区，保护环境和历史文化是该区的发展重心。这与南海区作为佛山市的工业发展重心难以协调。尽管2010 年出台的《广佛同城化发展规划（ 2009-2020） 》在一定程度上统一了两市各地区规划，但是由于两地缺乏前瞻性地方协调规划，地方发展各自为营，产生地方生态发展和经济发展不相协调的情况，使两地政府的合作难以深入开展。

　　因此，如何找到两个城市经济发展的互补之处成为推动城市间经济合作的重要问题。在全球化的市场经济条件下，任何一个地区的经济社会发展都不可能处于孤立、封闭的状态之下，地区间的经济是相互依存、紧密联系在一起的，地方之间存在着共同的利益。因此，既然两地经济发展处在联系当中，那么两个城市必然存在着经济发展上的博弈关系，存在着利益的交换和互动。“从总体利益的取向来看，广佛同城对于广州来说利益没有那么大，因此广州在推进某些合作项目的态度上确实没有那么积极”（ 佛山市委访谈，2014 年 9 月 24 日） .在实际工作中，由于广州的工业用水和生活用水的管道需要经过佛山，为此佛山方面做出了很大的让步，允许广州方面在佛山市区地下修建管道，对佛山市区交通在一段时间内造成了影响； 作为交换，广州同意将区内与佛山接壤的龙溪大道段进行改建以方便佛山货车进入广州（ 佛山市政府访谈，2013 年11 月 27 日） .由此可见，随着市场经济的进一步发展，两地经济依存度的提高，地方政府为了发展地方经济需要合作的领域越来越多，这为促进城市间的合作提供了契机。需要注意的是，两地存在合作的契机，并不代表两地会放弃在经济发展上的竞争。一定意义上而言，地方关系不协调，地方政府行为异化是政府间关系的弱制度化的产物，是不同层级政府之间权力、责任以及利益边界模糊的结果，更是中国传统“关系文化”在内的非正式制度在正式制度供给乏力或低效的情境下进行策略运作的现实逻辑。[11]因此，在竞争与合作的选择中，需要找到对两个城市发展利益的最优组合，构建合作的最佳方式。

　　原因之三： 社会参与尚薄弱。

　　广州和佛山城市间合作的发展，有利于两地居民的出行、交流和沟通。同时，跨区域基础设施的修建与完善有利于带动城市的融合，带动双边经济社会的发展。广佛新干线二期工程建设项目的直接受益群体包括两城通勤的居民和和道路沿线商家，项目建成通车后将对广州和佛山两地的交通一体化起到重要作用。广佛同城化，尤其是其交通一体化的建设，包括广佛地铁的开通，消除了类似“异地、跨城”的居民出行心理和空间阻抗，使城际出行更加快捷高效。

　　广州与佛山之间的日均车流量大约为50 万，而需要经过广佛新干线二期工程的人流大约6 -7 万。如何更好地反映这些群体的民意，引入全面社会参与，成为这个项目最终完成的关键。项目的主要阻力之一是工程周边环境复杂，征地面积达 259 亩，征拆难度非常之大。广州方面的居民以被征地段立项的“环境影响评估报告”已经超过 10 年失去效果为由，反对道路的拆迁工作。另外，拆迁涉及的单位中包含位于某村村内的小学，需要选址重建。当项目推进的力度不够，阻力又如此之大时，进度缓慢在所难免。在 2009 年广佛新干线二期工程被列入广佛同城化年度重点项目之后，周边多个小区的居民针对这2.4 公里的“断头路”对出行便利的严重影响就行了多次反映，均未起到明显效果，反而受到城市交通政策的影响。

　　由于受到项目影响最大的沿线商家和居民的未能真正参与到项目的政策制定与实施中，公众的利益与参与在推动城市间合作中并未起到足够的作用。两个城市缺乏相应的社会参与和监督机制，项目连年未能按期动工的局面迟迟得不到解决，最新原定2014 年动工的工程项目仍然没有进展。

　　在城市间合作的政策制定中，地方政府的跨界合作项目受益的群体分为直接受益群体和间接受益群体。直接受益群体虽然从合作项目中受益最大，但是这部分群体人数有限，难以形成直接参与的广泛力量。两市的社会公众和经济企业作为间接受益群体，享有两地的合作所带来的泛化利益，但其力量相对分散，缺乏有效的利益表达机制，难以使其诉求加入政策制定的环节。由于这些原因，城市间合作的决策对民意的考量存在缺失，需要通过引入社会参与，健全合作机制。在城市间合作中通过对当地居民意见的识别与尊重，减缓政策制定和执行过程中的阻力，推进跨域合作。在我国目前的体制下，政府作为区域公共问题治理的主体，其管辖边界必须与区域公共问题的影响规模相符，只有通过有效的方式测量不同受益群体对特定公共问题的偏好，才能找到生产城市间公共产品的合理方式，在受益者群体中按照其受益程度来分摊成本，通过多方协调来平衡该公共物品的使用，完善城市间合作机制。

　　四、案例的启示

　　目前，广佛新干线上项目“断头路”在佛山南海方面道路在招标融资失败两次后再次展开新一轮招标，广州方面因为该项目的征地及环境影响评估等原因，工程仍然阻滞，种种原因导致这段“断头路”依然成为阻隔两个城市交通一体化的最后障碍。从这个项目的困境和发展可以看出，城市间合作的成功，需要建立全方位的跨域治理体系，包括政府间的协调机制，两地经济合作的最佳模式，以及在政策制定和执行过程中社会参与的作用。城市间合作的发展需要在三方面都施加动力，各级政府理顺发展意志，明确城市间的发展定位，增强城市间合作的政治动力； 挖掘两地经济发展的互补性以增强双方的经济动力； 更需要充分考虑两地居民的需求，寻求合作基本点，形成城市间合作的社会动力。这三个因素相互关联，必须将行政体制、经济合作和社会参与三者因素综合起来，通过政府、市场和社会的合力共同推动城市间合作向前发展，.

　　首先，从现行的行政体制层面看，我国缺乏超越地方政府的区域性权力机构，一些地方政府出于维护地方利益的追求，无奈牺牲区域整体利益，这不仅致使区域公共问题难以有效解决，而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则，造成区域公共问题持续滋生的恶性循环。

　　在缺乏有效跨区域管理机构的情况下，两地政府的合作将更加困难。首先需要明确城市间合作的重要性，保持上级政府的指导方向，以此促进各地政府的积极反应，克服各项合作政策执行过程中的困难。政府间的协调机制需要打破原有行政区行政的制度安排，重塑利益格局的制度演变过程，对可能出现的地方政府间博弈困境建立良好的信息沟通以及多边协商机制。传统行政区行政模式存在诸多缺陷，需要通过政府职能定位，统一协调跨政府间和跨部门的合作，构建网络化治理平台，化解区域治理各主体之间的“碎片化”管理以及片面追求市场化、淡化政府的协调机制带来的潜在弊端。

　　可以尝试设立介于上层政府宏观管理与下层政府的微观管理之间的专门区域性机构，通过省市政府对此类型机构明确权力边界，引入跨域管理机构和机制，赋予独立的行政权限，实现政府治理形态嬗变的有效引导性对策。

　　城市间合作困境的第二个原因在于地方政府间的经济关系处于既竞争又合作的矛盾状态，要实现两个城市的合作需要依靠多方协调的经济共赢关系的发展。在本文分析的案例中，城市间的合作意愿不强不仅使得跨界建设项目难以进入双方的政策议程，而即使项目已经立项，也可能被双方排列在执行项目的末端，某些项目就可能停滞甚至流产。利益驱使是跨域治理的根本诱因，利益的均衡分配将成为左右跨域治理实现的核心问题。城市间合作需要基于两地关系发展的最优组合展开，充分分析不同城市的经济结构和发展特性，通过可行性分析和合理规划，推动两地经济发展和转型，从经济发展的融合性及需求性两方面建立合作的基础。

　　城市间的合作还需要大力促进社会参与，充分回应和满足相关群体的公共利益。在本文分析的案例中，推动解决“断头路”问题的民意较为分散，缺乏利益表达和沟通机制，在一定程度上阻碍了跨界基础设施的兴建。

　　在跨域治理中，许多公共事务都牵涉到相邻区域的居民和社区，包括流域治理、基础设施和经济发展等。这些事务的协商和治理过程需要通过转变政府职能，引入社会组织和第三部门的深入参与，政府和政府之间、政府和社会组织之间形成共享信息、寻求协同、资源互补和基于具体项目的合作等多元协调机制。通过建立各种类型的跨地区社会组织，使其积极地参与到跨域公共事务中，成为向区域内的地方政府传达公众意愿、促进公众需求得到保障的有效机制。这种以公民和社区为基础的社会参与治理，形成与政府的平等对话平台，推动城市间合作中政府与社会互动关系的发展，是我国良性城市间合作的重要前提。

　　五、结语

　　通过对广州和佛山城市间合作“最后一公里”的“断头路”案例的分析，可以看出合作与竞争并存已经成为当代中国地方政府间关系的两种基本实践状态，也是解释城市间跨域治理的基本逻辑。传统的依靠政府为主体、地方政府各自为政的行政区治理模式在城市间复杂的经济社会环境面前已经无法应付，跨域治理已经成为必然的选择。通过多元治理主体之间的平等沟通和协商共治，实现对于城市间合作最优化的追求。

　　在我国现阶段城市群发展强有力、常态化的协调机制尚未健全的情况下，地方政府由于追求发展利益最大化的倾向，城市间的合作议题通常围绕区域内各地方政府的经济发展目标展开，难以从全局考虑整个区域内经济社会的科学和谐发展，从而削弱了城市间合作的绩效。

　　由于政府的行政力量占主导地位，社会参与机制不成熟，城市间合作的主要内容不仅容易受到地方各自发展的影响，而且还往往会由于各级政府的政策重点变动而缺乏稳定性和连续性。要实现城市间合作，需要真正理顺地方政府间关系，转变政府职能，规范地方政府行为，形成城市间、部门间协同，社会广泛参与的多元跨域治理。通过培育城市群共同体意识，平衡各个参与主体的关系，提供市场与社会参与城市间跨域公共事务的合理机制，培养社会参与的力量。只有在合理、有效的政府间关系和政府与社会关系的大前提下，构建跨域治理的综合机制，城市间合作才能在我国取得现实的突破和发展。

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