发展经济学论文：广东新型城镇化发展路径选择及制度创新建议

　　

　　

在粤西3市中，农副食品加工业，电力、热力生产和供应业，石油加工、炼焦和核燃料加工业与非金属矿物制品业是两个以上城市共同的支柱产业（ 见表3）。阳江与珠三角城市江门相邻，两者第一大产业均是金属制品业； 粤西阳江与粤北云浮相邻，其共同的支柱产业为金属制品业，非金属矿物制品业，电力、热力生产和供应业与农副食品加工业。
　　 　　
　　在粤北山区5市中，非金属矿物制品业、电力热力生产和供应业、计算机通信和其他电子设备制造业和黑色金属冶炼和压延加工业均是3个以上城市共同的支柱产业（ 见表4）。
　　 　　
　　（ 三） 区域间协调发展体制机制逐步完善，区域间城镇化协调发展体制机制亟需完善
　　
　　区域协调发展是指区域之间在社会经济交往上日趋密切、相互依赖日益加深、发展上关联互动，从而达到各区域均持续发展的过程。珠三角的资本、技术、原料、能源和劳动力基本上属于外源型，而由于“两头在外”,其市场辐射也直达海外和内地省份。尽管珠三角地区已经开始进入后工业化阶段，但是从区域经济的角度分析，珠三角和广东省内其他区域实际上分属各自游离的区域经济系统，相互之间的关联度非常低（ 徐印州，2013）。2002年，广东省第九次党代会确立区域协调发展战略以来，省委、省政府先后就加快县域经济发展、加快山区发展、对口帮扶、推动产业和劳动力“双转移”、实施扶贫开发“双到”、主体功能区建设、促进粤东西北区域振兴发展等做出了重要部署，建立了广东省推进珠江三角洲产业向山区及东西两翼转移联席会议制度和政府间合作机制，建立和完善了省对粤东西北区域激励型财政机制，建立了广东省产业转移、劳动力转移目标责任考评制度和推进形成主体功能区的绩效考核评价体系，成立了促进粤东西北区域振兴发展协调领导小组及办公室，建立和完善了粤东、粤西、粤北三大区域工作协调落实机制，上述区域间协调发展体制机制的建立和逐步完善，初步解决了区域间经济发展不协调的问题，粤东西北区域经济社会发展也取得了明显的成效，2004-2013年，粤 东 西 北 人 均GDP增 长 率 分 别 为11. 43 % 、13. 84 %和12. 66 %,均 超 过 了 珠 三 角8. 07 %的增长率。由于区域间城镇化协调发展体制机制亟需完善，从2005-2013年广东粤东、粤西、粤北三大区域的户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率均显着低于珠三角区域，广东四大区域的常住人口城镇化率均正增长，珠三角年均增长率是粤东的2. 97倍、粤西的43. 29倍和粤北的1. 77倍，但粤西和粤北山区的户籍人口城镇化率不但没有提高，反而呈下降趋势（ 见表5）。
　　 　　
　　（ 四） 重城轻乡的制度安排，导致广东城乡公共资源和公共服务差距悬殊
　　
　　2013年，广东省城镇居民人 均可 支配 收入33090. 05元，是农村居民人均纯收入11669. 31元的2. 84倍，21个地级市中的广州、佛山、珠海、江门、惠州、肇庆、湛江、阳江、韶关、清远、梅州、河源、汕头、汕尾和揭阳等15市的城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比均在2倍以上（ 见表6） ; 湛江、汕尾和河源3市的市辖区与全市人均公共图书馆藏书之比均超过了3. 11倍，阳江、云浮和梅州3市的市辖区与全市人均公共图书馆藏书之比均超过了2. 31倍； 肇庆、河源、梅州、云浮、湛江、韶关、茂名、阳江、揭阳、汕尾、江门、惠州等12市市辖区与全市人均床位数之比均超过了1. 5倍，尤其是肇庆超过了3倍，河源、梅州和云浮超过了2倍。
　　
　　（ 五）“四化”发展缺少协调机制，导致90%以上地级市“四化”发展不协调
　　
　　目前，中国“四化”协调发展存在明显缺陷，主要表现一是信息化与工业化融合不够，二是工业化与城镇化互动不足，三是城镇化、工业化与农业现代化协调不力，农业现代化明显滞后 （ 新华社，2012）。广东各市和区域间城镇化与工业化、农业现代化、信息化发展缺少协调机制，导致90%以上地级市城镇化、工业化、农业现代化和信息化发展不协调。2004-2013年，广东21个地级市城镇化与工业化、农业现代化、信息化协调发展的只有中山和阳江（ 见表7） ; 城镇化与工业化、信息化协调发展的有中山、阳江、惠州和揭阳； 城镇化与农业现代化、信息化协调发展的有中山、阳江和湛江； 城镇化与工业化协调发展的有中山、阳江、惠州、揭阳、东莞和潮州。北部山区“四化”发展严重不协调，其非农业人口年均增长率、工业生产总值年均增长率、农业生产总值年均增长率和移动电话用户年均增 长 率 分 别 为1. 12% 、7. 03% 、 - 0. 09%和12. 61%,尤其是河源市，分别为- 1. 00%（21个市中 最 低 ）、24. 49%（21个 市 中 最 高 ）、6. 48%和12. 92% .
　　
　　三、广东新型城镇化发展路径选择及制度创新建议
　　
　　现阶段，中国城镇化进程中的体制机制问题制约了城镇化的健康发展（ 国务院发展研究中心课题组，2007）。为此，加快广东新型城镇化发展进程，应以“规划引领+制度创新为根本动力+目标责任考核制为保障”的发展模式，通过建立和实施政策引导式的强制性制度创新、示范带动式的诱致性制度创新和融政策引导式与示范带动式制度创新为一体的创新体系，逐步破解发展难题，加快发展进程。
　　
（ 一） 修改和完善《广东省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，引领广东新型城镇化快速发展
　　
　　珠三角与粤东西北区域之间经济发展水平和城镇化率差距悬殊，尽管近年来广东采取了交通网络外通内连、产业园区扩能增效和中心城区扩容提质等措施振兴发展粤东西北区域经济发展取得了一定成效，但目前城市、城乡间规划普遍存在“一届政府一张规划”、各自为政、缺乏统筹、刚性不强、目标抵触、内容重叠、产业趋同、产能过剩、产业发展不协调、“四化”发展不同步等系列问题，因此，建议广东在模范遵守《中华人民共和国城乡规划法》的基础上，修改和完善《广东省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，旨在变城市间、城乡间规划各自为政为分工协作、有机衔接、一体化发展，促进资源有序流动和高效利用，实现城乡整体发展水平高级化、公共服务公平化、产业发展关联化和城乡空间布局有序化。
　　
　　修改和完善《广东省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》： 一是明确规定广东各级地方政府实施国民经济和社会发展、城镇总体规划、国土规划、产业规划、环保规划等“五规合一”,避免同级政府各职能部门各自为政、目标抵触、内容重叠以及管理分割等问题，形成有机衔接、功能互补、覆盖全域的规划体系。二是广东省政府统筹制定珠三角、粤东、粤西和粤北区域“五规合一”规划，建立珠三角9市产业优化升级与粤东西北工业化有效衔接的体制机制，充分发挥珠三角制造业、人才、科技、信息的优势与粤东西北劳动力、土地、环境和农副产品等资源优势，加快粤东西北“四化”协调发展的进程。三是构建国民经济和社会发展、国土规划、产业规划、环保规划等规划由上级政府审批、某城镇（ 乡） 政府主导、某城镇（ 乡） 人大审议、专家论证、广泛吸收某城镇（ 乡） 居民智慧和相邻同级城镇（ 乡） 政府参与的城乡一体化规划修编和审批制度，要求某城镇（ 乡） 政府根据经济基础、产业现状和资源禀赋特征，科学确定其在较大区域中的功能定位和主导产业、战略性新兴产业，并主动征求同区域其他城镇（ 乡） 政府的建议，避免相邻同级城镇（ 乡） 政府各自为政、内容重叠以及恶性竞争等问题，形成各具特色、优势互补的一体化产业体系，促进城镇有序发展、分工合作、相互支撑、错位发展的新格局，促进城乡协调发展、农民梯度转移，实现城乡共同繁荣。四是构建广东省、市、县（ 市、区）、乡镇、村五级城乡一体的规划体系，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、生态宜居、以大带小的原则，实现大中城市、小城镇和新型农村社区的有机联系、协调发展。
　　
　　（ 二） 加大户籍等制度创新力度，让农民工进城“进得来、留得下、有尊严”
　　
　　城市户籍福利化、土地一级市场政府垄断、农村产权制度欠缺、财政转移支付制度固化等制度性缺陷是“人口城镇化”滞后于“土地城镇化”的根本原因，因此，加大户籍制度、征地制度、农村产权制度和财政转移支付制度创新力度是促进广东新型城镇化快速发展的根本对策。
　　
　　广东应创造条件落实党的十八届三中全会提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”要求，按照自愿、分类、有序的原则，加快推进广东农民工市民化的步伐。建议广州市、深圳市认真落实《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》和《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇工作的意见》，逐步放宽居住证积分入户制度，建立健全与居住年限、参加社会保险年限等条件相挂钩的居民阶梯式公共服务享受机制； 除广州、深圳外，在其他地级市所辖区有合法稳定职业满一定年限（3年以上） 并有合法固定住所（ 含租赁）、同时按照有关规定参加社会保险达到一定年限的农民工，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女可以迁入当地常住户口； 在广东中小城市（ 城镇） 有合法稳定职业（1年以上） 和合法固定住所（ 含租赁） 的农民工，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母可申请迁入当地常住户口。
　　
　　长期以来，农民在被征地过程中缺乏话语权，往往“被代表”或“被同意”,导致土地被征用时农民收益比例低。目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20% ~ 30% 、企业占40% ~50% 、村级组织占25% ~ 30% 、农民仅占5% ~10%（ 严友良，2012）。建议全国人大修改《土地管理法》，广东省制定和颁布《广东省农村集体土地征收管理条例》，明确广东省各级政府及其职能部门仅做城镇化等发展规划和征地收益分配权的制定者，公益性和经营性建设用地的界定者，土地评估机构的管理者，征地和被征地单位谈判的裁决者，不做经营性建设用地征地的主体。当农用地需转变为建设用地时，由用地单位与被征地农民集体经济组织及农户在规定的时间内和土地评估机构土地估价的基础上进行直接谈判，保障农民集体经济组织及农户征地谈判及交易的主体地位，增强其话语权，大幅度提高其在土地增值收益中的分配比例，为农民“带资进城”提供制度保障。
　　
　　《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》已明确提出，要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化的成本类型明确成本承担主体和支出责任。建议广东加大农村产权制度改革力度，创造条件落实《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，尽快完成农户家庭承包经营土地、农村宅基地和农家房产的确权颁证工作，并建立规范的家庭承包经营土地流转市场和农村建设用地市场，逐步实现产权流转和产权资本化，提高农业转移人口承担市民化成本的能力。广东发达地区应借鉴无锡“双置换一转化”模式，既解决了进城农民城镇住房问题，也解决了失地农民的城镇社会保障问题。粤东西北各地应借鉴重庆城乡建设用地增减挂钩的地票制度创新模式，既缓解了城市建设用地紧张，突破了农村建设用地难以流转、农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，又提高了进城农民的生活保障水平和发展能力，让农民工“进得来、留得下、有尊严”,逐步平等享有子女教育、社会保障、公共卫生等市民的基本权益。
　　
　　（ 三） 构建区域、城乡间统筹发展新体制机制，促使广东各地新型城镇化协调发展
　　
　　由于粤东西北区域发展基础薄弱、工业化程度偏低、财政支出压力大，目前经济社会发展水平与珠三角地区仍存在较大差距，导致城镇化水平低。为解决区域经济协调发展问题，广东近年来采取了“双转移”等系列政策措施，但是效果不显着，粤东、粤西和粤北山区的经济落后局面并未得到根本转变。广东区域经济发展不协调除与现有财政和户籍制度的僵化、区域协调发展体制机制不完善和“双转移”制度执行不力有重要关系外，也与粤东西北城市到珠三角各市交通不便有直接关系，广东现有高速公路、高速铁路主要集中在珠三角地区。2013年广东高速公路密度为316. 8公里/平方公里，在全国仅排在第9位； 广东高速公路车道里程密度为1613. 22公里/平方公里，在全国仅排在第7位； 广东铁路密度为192. 87公里/平方公里，在全国仅排在第19位； 广东高速铁路密度为50. 94公里/平方公里，在全国仅排在第9位。广东东、北、西三个方向的边缘城市直通广州的高速公路只有一条，没有高速铁路和城际铁路，从粤东潮州、粤西湛江、粤北梅州的大巴走高速到广州的时间均在6个小时以上。
　　
　　在世界经济以温和速度缓慢增长和中国经济发展新常态下，国内消费将逐渐成为经济增长的第一动力。由于珠三角与粤东西北区域产业结构存在的较大差异，并且珠三 角制 造业、人才、科技、信息的优势与粤东西北劳动力、土地、环境和农副产品等资源优势均很突出，广东应抓住当前的机遇和挑战，构建区域、城乡间统筹发展的新体制机制，促使各地新型城镇化协调发展。一是创新投融资体制，采用BOT、PPP、ABS等项目融资模式，鼓励和引导外资、国资与民资投资广东城市间高速铁路或城际铁路建设，缩短各市与广州、深圳间的旅途时间，为实现区域间生产要素的快速、自由流动创造条件。二是在实施主体功能区战略时，创新“双转移”的体制机制，凡在珠三角9市务工满1年、有稳定住所并要求入户的广东农民工允许其入户，入户地政府借鉴国内外城镇化经验，依规与入户农民工协商处理其承包地、宅基地和农村房产。三是借鉴日本20世纪60 -80年代“倾斜生产方式”的产业结构与产业组织政策和山西省煤矿企业兼并重组的经验，省政府出台激励兼并重组的政策措施，引导省内九大支柱产业和各地级市支柱产业组建产业集团公司，促使支柱产业从珠三角到粤东西北各市间、各地级市到县市区间、县市区与乡镇间形成梯次继起、动态升级的产业链，使产业转移与发挥各地优势有机结合。四是各级政府在统筹制定“五规合一”、产业与同级政府产业错位发展规划、省市县乡村五级城乡规划一体化的前提下，充分发挥促进粤东西北区域振兴发展协调领导小组及办公室的作用，并建立因组建产业集团公司而具有比较紧密关系的城市间各级政府公务员互派机制，把产业梯次继起、动态升级指标纳入经济社会发展规划和年度计划，实行领导负责制，并建立目标责任考核评价指标体系，加快广东新型城镇化的进程。

（ 四） 建立和完善“四化”同步发展体制机制，逐步实现“四化”良性互动和快速发展
　　
　　新型城镇化的关键是“人”的城镇化，如果没有工业、信息等产业支撑，新型城镇化只能是“摊大饼”式的“空心城镇化”、“片面城镇化”和“粗放城镇化”,新型城镇将成为一座白天的空城、晚上的睡城。
　　
　　解决“空城”、“睡成”、“堵城”和“水城”问题的根本措施是建立和完善“四化”同步发展体制机制。一是建立和完善以各级政府主要领导为组长，主管领导为副组长，由相关职能部门主要负责人参加的“四化”同步发展委员会，把“四化”同步发展工作纳入经济社会发展规划和年度计划，实行领导负责制，建立促进“四化”良性互动和深度融合的目标责任考核评价指标体系，引入第三方专业机构进行定期考核，并把考核成绩与干部年度考核、推荐评先评优、干部选拔任用挂钩。二是借鉴霍华德田园城市、恩温卫星城和霍伊特扇形城市理论，在审批现代农业示范区（ 园）、现代农业加工园和现代农业加工物流园时，要求配套制定“互联网+ ”发展规划和城镇发展规划，引导发展“四化”良性互动的现代农业田园城市； 在设立新的工业园时，规划建设产城园一体的新型工业化卫星城； 在培育和打造战略性新兴产业时，建设新兴产业聚集的卫星城； 在设置高速站、地铁站时，与现有产业园拓展和规划的产业园建设、城市发展的新区有机结合，发展卫星城和扇形社区，以便加快“四化”良性互动和协调发展的步伐。