发展经济学论文：河南省推进新型城镇化发展的制约因素及对策分析

 新型城镇化，是相对传统城镇化而言的，指以人为核心的城镇化，是质量提升的城镇化[1].在国际上，“Urbanization”一词多用来指城市化。而在中国，一般将“Urbanization”译为“城镇化”[2].诺瑟姆“S模型”表明，30%和70%是城镇化率的拐点，城镇化率处于30%以下和70%以上时，城镇化的发展速度缓慢，均属于缓慢发展阶段；城镇化率在30%~70%之间时，属于城镇化的高速发展期，这一时期，经济结构和人口结构均处于变化活跃期，从而支撑城 镇 化 高 速 推 进[3].2014年 中 国 城 镇 化 率 达54.8%,正处于城镇化的高速发展阶段，而河南省虽然处于城镇化率较低水平阶段，但2014年城镇化率也达到了45.2%,已经进入城镇化的高速发展期。库兹涅茨在研究了工业化与城镇化的关系后认为，在城镇化的高速阶段，城镇化会取代工业化而成为现代化推进的主要动力[4].鉴于近年来河南省的经济发展和人民生活水平提高，对中国经济和中国城镇化发展的影响越来越显着，本研究试图寻找河南省推进转型发展、加快振兴的动力，参考经济学家的研究，城镇化应成为引领全省协调发展的动力因素。
　　
　　1 对新型城镇化的认识
　　
　　1.1 研究基础
　　
　　美国经济学家斯蒂格利茨在1998年世界银行年会上指出，21世纪影响世界发展的两大事件，一个是信息产业革命，另一个就是中国的城镇化。目前，世界正处于第三次城镇化的浪潮，城镇化的规模已经达到了50%以上，到2020年，全球的城镇化水平将超过55%.
　　
　　改革开放以来，我国的城镇化水平有了明显的提高。1978-2014年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.5亿人，城镇化率从17.9%提升到54.8%,年均提高1.03个百分点；城市数量从193个增加到649个，建制镇数量从2 173个增加到20 401个。我国的城镇体系己经初步建立，以大城市为中心，中小城市为主体，小城镇为基础的层次体系正在逐步完善。
　　
　　胡际权认为，所谓新型城镇化，是体现以人为本、全面协调可持续发展的科学理念，以发展集约型经济与构建和谐社会为目标，以市场机制为主导，大中小城市规模适度、布局合理、结构协调、网络体系完善，与新型工业化、信息化和农业现代化互动，产业支撑力强，就业机会充分，生态环境优美，城乡一体的城镇化发展道路[5].
　　
　　1.2 实践探索
　　
　　新型城镇化作为省一级行动，浙江省率先于2006年出台《进一步加强城市工作走新型城镇化道路的意见》并全面推进新型城镇化建设。2007年，温家宝总理在苏南调研时提出明确了“中国不仅要走新型工业化道路，也要走新型城镇化道路”.2010年，河南发展高层论坛第31次会议专题讨论河南省新型城镇化战略，引起省委领导高度重视，并对会议纪要作出重要批示。2011年8月1日，省委领导在舞钢市调研时提出新型城镇化引领“三化”协调发展新观点，全面推动了河南省新型城镇化建设。2011年10月，河南省召开了首届新型城镇化引领“三化”协调发展高层论坛，与会专家代表一致认为新型城镇化具有引领作用。同月，省委第九次党代会报告认为新型城镇化就是：“以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化”.2012年4月，《人民日报》刊登了《不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，以新型城镇化引领的“三化”协调科学发展之路悄然延伸--河南务实发展稳步前行》的文章，河南省的做法引起广泛关注。
　　
　　《中原经济区规划（2012-2020）》的出台，不仅展现了河南省新型城镇化建设思路，对如何建设新型城镇化也提出了明确要求。2013年6月，中共河南省委领导在新乡调研时指出，加快推进城镇化，举纲带目，牵一发而动全身，既是中央部署的重大任务，又是关系河南发展全局的大事。2013年12月，河南省委书记郭庚茂在省委会议上要求充分发挥城镇化的“乘数效应”,加快实现中原崛起和河南振兴的富民强省目标。
　　
　　2013年12月，中央首次召开城镇化工作会议，新型城镇化自此上升为国家战略。会议提出：走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，主要核心是以人为本提升质量，同时，城镇化推进要与工业化、信息化、农业现代化保持同步。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》于2014年3月发布，明确提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，新型城镇化的科学内涵初步确定。
　　
　　2014年5月，河南省发布《科学推进新型城镇化三年行动计划》，明确2014-2016年新型城镇化发展的目标任务、具体措施。2014年6月，河南发展高层论坛第61次会议以“完善体制机制推动河南新型城镇化科学发展”为主题进行综合性学术讨论，提出把党的十八届三中全会提出的“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”贯彻落实到新型城镇化实施的过程之中，以人为本，努力探索以新型城镇化引领的“三化协调”和“四化同步”科学发展之路，促进大中小城镇协调发展、和谐发展、智慧发展、绿色发展，让城乡居民共享改革发展的成果。2015年10月出台的《河南省推进“三个一批人”城镇化实施方案》提出，要推动一批具备条件并有意愿的农业转移人口及其他常住人口落户到城镇，要加快对一批城中村及城镇棚户区的改造，加快一批农村人口向城镇进行转移。2015年11月，十八届五中全会提出“十三五”规划的五大发展理念，成为“十三五”规划与发展的灵魂[6].
　　
　　2015年12月，《河南省国民经济和社会发展第十三个五年规划》建议发挥新型城镇化的综合带动作用，加快构建新型的城乡关系，推进城乡各要素的平等交换、合理配置及基本公共服务均等化，实现城乡共同繁荣、协调发展。
　　
2 河南省新型城镇化的制约因素
　　
　　2.1 人口转移压力大
　　
　　河南省人口数量位居全国前列。2014年总人口为10 662万人，再加上政治、历史、经济发展等原因，河南省的城镇化率长期处于较低水平。从全国范围内看，2014年仅有云南、甘肃、贵州、西藏四省区的城镇化率低于河南省。近年来，虽然河南城镇化发展速度有所加快，但与全国平均水平相比依然有较大差距（图1）。同时，河南省大批非农化的农民虽然已在城市就业，但其生活方式和生活空间难于城市化。在城市有效解决农民工的住房、子女入学等问题之前，农民工依然无法真正融入城镇，河南省新型城镇化要达到“从偏重物的城镇化特别是土地的城镇化向重视人的城镇化转变，把有序推进农业转移人口市民化放在突出位置”[7]的目标，以及农村人真正实现其城市生活梦想，均需要更加高效的政策保障。
　　 　　
　　2.2 培育地区经济增长极存在困难
　　
　　城市和地区不同的经济发展水平能够在一定程度上代表其聚集和扩散能力。发展低于平均水平的城市或地区，可以认为其自身发展尚不能保障当地人民一般生活水准，不具备对周围地区辐射和带动的能力，高于平均水平的城市或地区才具备集聚和扩散功能，从而发挥其“引领”作用。在河南省17个省辖市和21个县级市中，人均GDP达到2014年全国平均水平46 629元的有18个，其余20个尚低于全国平均水平。仅从高水平城市总数看，18个省辖市可以均分18个高发展水平，具体从高水平县级市的地区分布看，存在严重的分布不均：郑州及其辖区有6个高水平城市，占高水平县级市总数的33%,另外焦作和三门峡地区各有有3个高水平县级市，各占17%的份额，许昌和洛阳各有两个，济源和安阳各有1个；其余包括11个省辖市在内的20个城市，竟没有一个人均GDP达到全国水平。这就足以限制广大的豫东、豫南和豫西南等地区经济增长极的出现，从而增加了新型城镇化推进的难度。
　　
　　2.3 资金及资源紧张
　　
　　新型城镇化建设资金不足。目前，城市经营的资金渠道不广，资产运营机制不活，资金短缺仍然是制约城镇化的现实“瓶颈”,还没有形成多元化投融资格局。2014年末，河南省人民币存款余额达到43 573.2亿元，比上年增长11.7%;贷款余额达到28 119.8亿元，比上年增长16.8%.尽管增长幅度均高于全国平均水平，但是与河南省常住人口占全国6.9%比例相对应，河南省建设与发展资金不足仍然是最为突出的问题之一。因此，新型城镇化建设资金来源贫乏，投融资渠道单一，投入相对不足。
　　
　　土地资源总量不足且利用不合理。河南省是全国的粮食生产核心区，保持其耕地存量基本不变的目标始终是河南省努力的大方向。2013年河南省有效耕地存量在总量上比1978年增加了983.4千hm2,但与河南省人口增长速度相比，其长期趋势依然向下，而新型城镇化推进需要占用更多的土地资源。受《土地法》影响，“一方面大中城市建设用地寸土寸金，使城市建设与发展用地特别是城市新增居民住房价格持续升高，让消费者难以接受；另一方面在广大农村却有大量长期闲置的土地资源没有办法利用。”[8]特别是农村建设用地资源长期无法盘活，很多年久失修的居民住宅一直闲置，而城镇化过程中占用的土地，却又是城镇周边质量较高的耕地资源。
　　
　　2.4 城市群以及中心城市的辐射带动能力不足
　　
　　近几年，河南省实施了中心城市带动战略，加快了中原城市群的发展，城市群和中心城市在全省的地位以及带动作用在不断提升。但是，城市群及中心城市尚未充分发挥集合效应，其辐射带动作用还不够。
　　
　　核心城市发展缓慢。中原城市群的中心城市--郑州市与长三角、珠三角、京津冀、山东半岛及成渝城市群等相比，无论是经济总量，还是发展规模等，都有很大的差距。2014年，郑州实现GDP6 776.99亿元，而同期的上海、北京、广州、青岛、重庆分别达到23 567.7亿元、21 330.8亿元、15 497.23亿元、8 692.1亿元和7 894.24亿元，郑州市仅为上海 市 的28.76%、北 京 市 的31.77%、广 州 市 的43.73%、青岛市的77.97%、重庆市的85.85%.足见郑州作为中原城市群的中心城市，经济实力还不强，带动区域经济发展的能力还不足。河南省其他的中心城市规模更小，辐射带动能力更弱。

城市群一体化进程缓慢。近年来，河南省在不断推动中原城市群协调发展，期间，一方面强调城镇之间的协调发展，另一方面强调城乡之间的协调发展。河南省政府出台了《关于加快推进城乡一体化试点工作的指导意见》，明确提出要在济源、巩义、新郑、舞钢、偃师等中原城市群城市开展城乡一体化试点工作，并要求各城市区分定位，协同发展。但由于受行政区划、地方利益驱动等等因素的影响，中原城市群的城市职能雷同，同质化现象比较明显，这制约了城市群的协调发展。如在主导产业的选择和重点产业发展方面，中原城市群基本都把装备制造业作为重点发展产业，其中就有8个城市把生物医药产业、新材料作为产业发展重点，还有7个城市把食品工业、化工工业、电子信息产业、新能源产业作为重点发展方向，有6个城市把汽车及零配件产业作为产业发展重点，有5个城市把节能环保产业作为发展重点，有4个城市把纺织服装产业作为产业发展重点。这些相似的产业发展规划，使得各城市重复建设、资源浪费，城市间很容易产生资源争夺、恶性竞争，破坏了区域一体化进程，影响中原城市群整体协调发展[9].
　　
　　城市间协调发展机制不健全。近年，中原城市群相继建立了九市与省直有关部门联席会议、九市市长论坛、九市政协主席联席会议等议事机构和制度，但总体上讲，这种制度相对松散，缺乏约束力，很难真正实现城市群的协调发展。
　　
　　2.5 产业发展对新型城镇化的贡献能力不强
　　
　　当前，河南新型城镇化发展较快，全省有大量的农村富余劳动力需要向城市转移，但总体来说，河南省城镇的第二、第三产业发展水平仍较低，人口集聚能力还不太强，影响着新型城镇化的发展。如在河南省的现有工业中，原材料产业和能源产业的比重较高，而新技术产业所占比重较低。其中重化工产业所占的比重更高，占到河南省工业的70%左右，这类工业属于资金密集型产业，对吸纳就业人口贡献很小。同时，第三产业的发展滞后。第三产业多属于劳动密集型，对吸纳就业人口贡献比较大，另外，第三产业对新型城镇化具有很强的后续推动作用。但目前，河南省第三产业的发展仍很滞后，对城市发展的带动能力不强。2014年，河南第三产业生产总值占其GDP的37.1%,较全国平均水平低7个百分点，在全国（大陆）31个省级行政区域中居26位（表2）。
　　
　　3 河南省推进新型城镇化发展的对策
　　
　　党的十八大明确提出了中国新型城镇化建设以“提高城镇化质量”为战略目标，党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”、“完善城镇化健康发展”、“推进以人为核心的城镇化”、“推进农业转移人口市民化”等重要要求。按照中央的要求，结合河南省发展的实际，未来推进新型城镇化需要采取如下对策。
　　
　　3.1 加快中原城市群发展
　　
　　经过近些年的持续发展，中原城市群在全国15个城市群中，综合竞争力位居第七，在中西部居首位，已成为中原崛起的重要支撑和新的区域经济增长板块。特别是2013年郑州航空港经济综合实验区规划获得国务院批准以后，新批准的415km2的实验区引进了大量高端项目与比较充裕的资金，建设与发展速度非常快，开放型经济发展突飞猛进，成为开放高地，增长极的虹吸效应和墨渍效应也将进一步呈现，因此进一步加快中原城市群的建设，能更有效地提升整体城镇化水平。
　　
　　实施中心城市带动战略，努力推动以郑州为核心以及环围8个地级市的融合发展，促使中原城市群一体化加强，进一步增强该区域辐射带动能力。建设城际快速交通走廊，促成“米”字形高铁及其轴节点城市的联动，从而提高该区域整体实力。进一步开放市场，促使城际开放与合作，加强集聚功能，促进西北部城市（安阳、鹤壁、濮阳）不断提升发展水平，推动黄淮四市（周口、商丘、信阳、驻马店）等广大的豫东、豫南城市（南阳）的发展。
　　
　　作为中原城市群副中心城市的洛阳市，应在完善洛阳老城区功能的基础上开展新区建设，进一步强化洛阳“九朝古都”的国家历史文化名城的影响力，重振其制造业的基础地位。对于中原城市群其他中心城市，首先应在合理完善老城区的功能布局上下功夫，再通过有侧重点地进行开发区建设，不断加强与周边县城及县级市的经济联系，从而实现高、低级城市的自然融合或同等级城市的组团发展。
　　
　　3.2 积极推进小城镇发展，兼顾新农村建设
　　
　　2014年底河南省小城镇个数为1 103个，居全国第六位，占全国小城镇的5.4%.小城镇是城市与农村文明交流、工业和农业对接的桥梁，同时，它也是城镇化过程中农村人口就近转移、城市工业辐射的空间载体。河南省小城镇的建设，在城镇规划设计上既要因地制宜，又要深度挖潜，本着低碳、循环发展的理念，着力发展特色和优势产业或项目，另外，在加快小城镇基础设施改造中，也需突出地域特征，打造出各有特点的河南小城镇。
　　
　　河南省新农村的建设，是基础设施提升和先进公共服务体系向农村延伸的结果。这一做法一方面可以促进土地的集约利用，另一方面，因农业从业人员的减少而增加了人均农业资源拥有量，从而能够提高农业劳动生产率、土地利用率和资源产出率，为全省城镇化建设推进打下一定基础。兼顾新农村建设，要用城乡一体化协调发展的思路，去解决新农村建设中存在的规划滞后、资金短缺、土地管理粗放、农民就业等难题。
　　
　　3.3 增加城镇建设融资渠道
　　
　　首先要进一步放开政策，深入贯彻落实国家和河南省已经出台的各种政策，鼓励、引导民资和外资加入到城镇化建设中来，要出台完善的城市供热、供水、供气、垃圾处理、公共客运等行业的特许经营政策，规范行业准入门槛及资本进入的途径，不断完善具体的配套措施，探索公益性基础设施和商业性基础设施开发相结合之路，建立“公商协同、以商补公”的长效机制。要建立项目分类融资机制，按照产品的社会属性，把城镇基础建设项目分为纯公益性项目、准公益性项目和有稳定收益的经营项目，要按照各个项目属性分别制定不同的政策。对于纯公益性项目，要明确政府的投资主体地位，纳入财政预算体系，用政府财政性资金支持。对于准公益性项目，要明确市场投资主体地位，政府加强规划管理，在项目初期加强资金投入，后期要有适当的财政补贴、价格补助。其中，有稳定收益的经营项目，要逐渐把市场资金进入的限制放宽，并积极完善运营机制、管理体制，引导市场资金有序投入。要不断提高各融资平台的融资能力，壮大综合性融资平台，并整合各个市县的专业融资平台公司，依照各市县的财政能力及城镇建设需要，成立中心城市及大县城融资平台，同时，要整合地方政府的优质资源进入这些平台，确保融资平台有良好的资产配置及稳定的运营。
　　
　　3.4 提高城镇产业发展水平
　　
　　要继续实施更加积极的就业政策，鼓励产业集聚区在经济结构调整和加快产业转型中发展劳动密集型的产业，在不断壮大传统产业以及优势产业的同时，拓展上下游产业，创造出更多的农民工就业岗位，不断增强中心城市以及县城的承载能力。对于就业门槛低、再就业周期短、劳动密集型的生活服务型产业，要进行大力扶持。放宽服务业市场准入限制，落实用水、用电、用气等优惠政策。要围绕资源优势，发挥自然资源优势，积极引进项目，把资源优势转化为经济优势，在扩大规模的同时，努力实现“一镇一业”、“一村一品”.要因地制宜地发展商业综合体，鼓励现代物流、服务外包、电子商务等生产服务业的发展，扶持餐饮、商贸、文化、旅游、社区服务等与生活紧密相关的服务型产业，不断扩大就业容量。