发展经济学论文：我国推行县辖市模式的路径思考

党的十八大提出了新型城镇化思想和战略。对于传统城镇化来说，新型城镇化的发展重点在中小城镇。《全国促进新型城镇化健康发展规划纲要（2011-2020年）》指出，发展新型城镇化，“要以大城市为依托，以中小城镇为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”.2014年7月，国家发改委、中央编办等11个部委联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》提出，要合理增设城市建制，尤其是选择若干镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式。近年来，随着我国城镇化的快速推进，特别是东部地区一些城镇的人口和经济规模都已超过中西部地区的一些县级市甚至是地级市，而现行乡镇体制已不适应其城镇化进一步发展的客观要求，迫切需要革新行政区划体制，实现由乡镇建制向城市建制的行政区划体制转变。我国现有设市模式对推进新型城镇化都存在一些不适应性。
　　
　　目前国内已有诸多学者对设市模式进行了研究，研究内容主要集中在三个方面：一是现有设市模式（即切块设市、整县改市和组团设市）的概念内涵和利弊比较分析；二是设市模式与城市化的关系研究；三是设市模式的创新研究。在对设市模式创新研究中，学者们研究的焦点主要集中在县辖市模式上，贺曲夫等从我国小城镇发展战略、行政区划改革趋势、现行设市模式与县辖政区体制及其弊端以及城市化发展的客观要求等方面论述我国县辖市的可行性[8];刘君德认为县辖市对于县建制的稳定、小城市的发展和城乡公共服务规划的协调等有积极的作用[9];肖万春提出加快县辖市改革是推进城乡一体化建设的重要保障[10];黄忠怀等从行政归属、设市标准、审批程序和法律依据等方面论述实行县辖市面临的障碍[11];王克群认为实施县辖市就是要落实“四大权限”、打造“四大平台”[12];孙平认为实施县辖市要制定科学的设市标准，办好试点，搞好规划，推动县辖市设置走向制度化轨道[13];沈雪潋等则从户籍制度、农村土地制度和投融资体制的角度探讨了在新型城镇化背景下推进镇级市（县辖市）发展的路径[14].总体来看，国内关于设市模式及其创新的研究已有较好的基础，开展了多方面的讨论，但还有一些具体的问题需要进一步深化研究。如新型城镇化思想对设市模式的价值诉求，县辖市模式与现有设市模式的比较优势、设置县辖市的具体实施路径等。
　　
　　1 新型城镇化思想对设市模式创新的价值诉求
　　
　　随着县域经济的快速发展，社会主义新农村建设和统筹城乡发展等国家战略的实施，我国城镇化发展取得了巨大成绩，目前已进入快速发展的时期。党的十八大提出了新型城镇化的思想和战略。所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市生态化、城市集群化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、社会和谐、功能完善、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路[15].新型城镇化是我国经济社会发展的重要动力，是未来中国长期坚持的发展战略。设置市建制作为政府的重要行政管理手段，科学合理的设市模式能有效地促进新型城镇化的推进。近年来，随着城镇化的快速发展，我国东部地区一些城镇发展迅速，迫切需要实现行政区建制的转变。而我国现有的设市模式不适应新型城镇化的发展需求，实现设市模式创新被提上日程。新型城镇化推进需要设市模式的创新。
　　
　　1.1 设市模式要体现城市的本质属性
　　
　　设市模式必须体现城市的本质属性。城市是指那些人口集中、工商业发达、居民大都以从事非农业生产经营为主的地区，它是社会经济城市化发展的自然产物。当人类经济社会发展到一定阶段就出现了城市，是历史进步的产物。市是地方行政建制单位，是城市发展到一定规模和水平后，国家为满足由城市社会经济特点形成的专门管理的需要，通过制定相关法律，依据一定的标准和程序而设置的，属于人为的产物[16].从理论上来说，市是以城市为中心的城镇型地方政府，主要对城市公共事务实行专门管理。市建制的地方政府之所以产生，在于城市与乡村公共事务之间若干本质差别的存在，客观上要求国家在地方政府体制类型结构的划分上采取城乡分治。根据国际通用标准，城市是一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，是有其内在规定性的[4].与乡村相比，城市的区域尽管不大，但人口密集、技术资金密集、商品交换频繁、生产方式和生活方式高度社会化，以此构成了城市社会的基础和根本特性。可见，设市是对城市这些根本特征的确认和表述。我国过去因市管县体制而产生的地改市、地市合并、县改市的市制，虽然使得城市数目急剧增加，却相当地违背了城市的本质属性。设市城市乡村面积和农业人口大大超过了城市面积和非农业人口，市建制在构成上具有双重属性，许多市已不再是一个城市型政区，而是一个以广大农村为主体的地域性政区。新的设市模式必须能够克服这些弊端，使建制市回归城市的本质特征。
　　
　　1.2 设市模式要体现以人为本的理念
　　
　　新型城镇化是以人为核心的城镇化，城镇化建设的最终目的是造福人民。所以在新型城镇化进程中，设市模式创新必须要坚持“以人为本”的理念。首先，设市模式要顺应城镇化的发展，有序地促进农业人口的市民化和增强其归属感。我国目前城镇化率为54.77%,远低于世界发达国家水平。随着城镇化快速发展，会有更多的农民转移为市民，仅靠现有的大中城市扩大规模难以满足其需求，必须通过设市模式创新，建立更多的中小城市，大量吸收农村转移人口，合理引导人口流动，从而有序推进农业人口的市民化进程，不断增强这些新市民的归属感。第二，设市模式要充分尊重和满足居民的公共需求。设市不是简单地使人口市民化，而是要根据居民的公共需求，努力实现就业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务均等化，实现城镇经济、社会、政治、文化、生态等领域的均衡发展，帮助解决城镇人口的就业、教育、医疗等问题，提高城镇居民的生活质量，建设和谐宜居的现代城市。第三，设市模式要着力保障居民在城市设立和管理中的基本权利。居民是设市建市的主人翁，也是设市建市的直接受益者。设市模式创新，应大胆借鉴国外一些城市的有益做法，构建公众参与设市模式创新过程的有效渠道，如采取不定期地进行问卷调查、民意测验、网上论坛和决策听证之类的形式使公民参与决策，让民众就设市有关问题发表意见，充分保障公民的参与权利。
　　
　　1.3 设市模式要体现科学合理城市体系的建构
　　
　　新型城镇化的一个重要内容是构建科学合理的城市体系。科学合理的城市体系是指在一个相对完整的区域中，由一系列不同职能分工、不同等级规模、空间分布有序的城镇所组成的联系密切、相互依存的城市群体，包括规模和空间两大结构。城市体系的规模结构是城市体系中层次不同、规模不等的城市在质和量方面的组合，反映区域（国家、地区等）内各级城市在用地规模、经济规模、人口规模等方面的结构及其相互关系。我国习惯用城市人口的数量来划分城市规模等级，当前的城市规模等级可分为：超大城市（>1 000万）、特大城市（500~1 000万）、大城市（300~500万）、中等城市（50~100万）、小城市（<50万）五类。科学合理的城市体系结构要求各规模等级城市之间保持一定的金字塔结构比例关系，中间不发生断层，城市的功能作用能够通过城市网络有序地逐级扩散到整个体系。城市体系结构合理与否直接影响着给城镇化提供承载平台的水平。城市体系的空间结构是城市在地域空间上的分布、排列及组合而成的网络状况。我国区域差异十分突出，经济社会发展水平从沿海向内地依次递减，这种区域特征影响到了城市体系的空间分布。我国东部沿海地区是城市的集中地，中西部地区的城市数量相对较少。沿海地区城市数量和规模不断扩大，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群。设市模式创新要有利于构建科学合理的城市体系，使大中小城市和小城镇、城市群分布有序、东中西部地区城市布局合理、促进区域社会经济协调发展。
　　
　　1.4 设市模式要体现城镇可持续发展
　　
　　新型城镇化思想提出的最终目标是实现中国城乡建设的可持续发展。可持续发展是中国的基本国策，它是既要满足当代人的需要，又不损害后代人满足其需要的能力的发展。可持续发展观为城镇化提供了新的目标，注入了新的活力。城镇的可持续发展强调要以城镇综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平。新型城镇化要按照科学发展观的要求，把可持续发展的理念和原则全面融入城镇化建设的各方面和全过程。设市模式创新，首先必须要有利于城乡统筹发展。新型城镇化是基于城乡统筹发展提出来的，把新农村建设和城镇化结合起来，走城乡互动、统筹发展的道路，是城乡统筹发展的重要节点。城市和乡村是区域发展的两翼，只有在城镇化进程中统筹城乡发展，才能促进整个区域的可持续发展。其次，设市模式创新必须要有利于“四化”同步发展。党的十八大报告指出：“坚持走中国特色新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展。”新的设市模式惟有促进“四化”同步发展，才能推进新型城镇化与其他“三化”协调互动，从而推进新型城镇化的快速、健康、持续发展。第三，设市模式创新要有利于解决城镇所面临的管理难题。目前我国正处于城镇化高速发展的阶段，由于镇建制的制约，不少城镇政府对日益庞杂的城市型社会管理事务力不从心，“城市病”、“城中村”等管理难题无法得到根本解决，阻碍了城镇的可持续发展。

2 现有设市模式对推进新型城镇化的不适应性
　　
　　当前我国的设市模式主要有三种，即切块设市、整县设市和组团设市。从新中国成立到改革开放期间，我国基本上采用的是切块设市模式。改革开放后，根据现实需要和城镇化发展的要求，人们探索出整县设市和组团设市两种模式。1986年国务院进一步明确了整县设市的标准，从此整县设市逐渐成为我国设市模式的主体[8].这三种设市模式是中国特定历史条件下的产物，对一定阶段的社会经济发展起到过积极作用。但在当前新型城镇化的背景下，它们均存在一定的不适应性。
　　
　　首先，切块设市模式主要在促进城镇的可持续发展方面与推进新型城镇化存在不适应。切块设市模式是把原来隶属于某县的一部分（通常是该县最发达或最有发展潜力的部分）从县域中分割出来单独设市，它使得城市人为地脱离了周围地区而孤立发展，造成城市经济发展过程中城乡分割现象明显，不利于统筹城乡发展，进而影响到城市的可持续发展。这种模式设立的市，城市发展腹地比较小，城市发展空间有限，城市扩展到一定规模后容易与周边农村地区发生摩擦，成为制约城市进一步发展壮大的瓶颈[5].切块设市模式容易导致县市分割，进而产生县市互相争夺原料、争夺市场、基础设施重复建设等城镇管理问题，制约城市的发展，不利于城镇可持续发展。此外，符合切块设市条件的非县城中心镇数量比较少，它们大多分布在东部及其沿海经济发达的地区，中西部地区则相对较少，采取这种设市模式会使城市分布不均的情况更加严重，不利于科学合理的城市体系的培育和构建。
　　
　　其次，整县设市模式与推进新型城镇化的不适应体现在以下几个方面：①背离了城市的本质属性。整县设市模式是将具备设市条件的县整个提升为市、将市外围的县撤销并入市或是把几个县合并为一个市。许多县改市后，虽然名称改成了“市”,但仍以农村地域为主，人口结构以农民为主，少数地方在产业上仍以农业为主，与真正意义上的“市”不同，偏离了城市的本质属性。②不利于城镇的可持续发展。整县设市模式属于广域型设市，市的行政区域远大于城市建成区的范围。城市区域在市的行政地域中所占比重较小，以农村地域为主。随着城区的盲目扩张和粗放发展，大量耕地流失，“三农”投入相对减少，在一定程度上影响了农业的基础地位，不利于“四化”同步发展，进而影响到城镇的可持续发展。③不利于城市体系的完善。一些县域非行政中心、规模较大的经济强镇，在推行整县设市的模式下，由于得不到应有的行政区建制层级及其待遇，在制度上制约了其进一步发展，无法形成适度的城镇规模，长远看不利于城市体系的培育和完善。
　　
　　最后，组团设市模式，即把几个相互临近、紧密联系但又保持着一定独立性的分散的城镇区域结合起来设置一个市制单位。这种模式设立的市市域范围内含有若干个城市，各城市建成区之间有大片农村相隔[5].组团设市模式对推进新型城镇化有一定的积极作用，但更多的还是不适应。①组团设市模式主要适用于分散的工矿区、林区或是几个市合并成一个市或县改为市辖区而产生，这种设市模式与整县设市模式类似，市的行政辖区面积都比较大，城区面积占市区总面积比重偏小，与城市的本质属性不符。②市的地域结构普遍过于分散，有的甚至形成飞地，不便管理[3].且这些工矿城市一般都有相应的生命周期，一旦进入衰老期，资源枯竭后，城市就会面临转型等问题，其管理目标、管理重点都会相应地转变，缺乏可持续发展的能力[5].
　　
　　随着我国城镇化进程的日益加快，各强镇要求设市的呼声不断高涨。城镇化发展要以市镇作为载体，必然要求增设新的城市，这是社会发展的客观规律[4].我国现有的三种设市模式对推进新型城镇化都存在一定的不适应性，不可能继续大规模实施，迫切需要创新设市模式，为城镇化发展开拓一条新路。
　　
　　3 县辖市模式能够体现新型城镇化的基本思想

        县辖市模式是我国新型城镇化中设市模式创新的有效路径，能够体现新型城镇化的基本思想，具体表现在以下几个方面。
　　
　　3.1 县辖市模式能够体现城市的本质属性
　　
　　为了推进新型城镇化发展，设市模式必须能体现城市的本质属性。近年来，随着城镇化的推进，在我国长三角、珠三角等经济发达地区出现了一批经济强镇。这些镇由于长期的历史积淀，具备特有的区位或资源等优势，它们得到了很大发展，其人口数量和经济总量早已突破小城镇的标准，如广东东莞市长安镇，其常住人口67万，2013年全镇实现生产总值309.5亿元；浙江温州市的龙港镇，2013年总人口达到50万，其中常住人口25万，地区生产总值实现185.7亿元；还有东莞市的虎门镇等。这些城镇无论是人口规模、经济总量还是城市建成区面积都已达到了设市的标准，具备了现代城市的各种要素，只是由于行政区划制度上的约束，仍处于“半城市化”状态，缺乏现代城市管理制度和公共服务配套。实行县辖市制度，将这些城镇改设为县辖市，不仅满足了城镇的设市要求，而且突破了城市建制必须为县级以上地方政府的局限，将设市的政策真正下放给一些发展特别好的小城市，更重要的是做到了因应城市发展事实而设市，回归到了城市的本质属性。县辖市模式使设市城市无论是在城市空间形态上，还是在人口及其产业结构上均以城市型为主，从而使设市与城市相统一。
　　
　　3.2 县辖市模式能够体现以人为本的理念
　　
　　城镇化是随着工业化的发展而不断发展的，是一国一地经济社会发展的必然趋势，这意味着未来我国将会有更多的人口涌入城市。我国现有大中城市都趋向饱和，普遍存在着缺水、缺能源、交通堵塞等问题，生活成本比较高。我国大量的农村人口不可能全部集中到大中城市，更多的会在县域内伴随着城镇化的发展而聚集，即就地城镇化。我国很多城镇经过长期建设已成为实力强大的中心镇，将这些城镇设为县辖市，有利于进一步壮大县城和中心镇，使它们发展为中小城市，本地农民就可以实现就地城市化，融入城市生活。同时，这些城市还可以吸纳周边农民，为这些农民转移进城提供便利条件，从而有效地促进人口的市民化。县辖市能充分尊重居民的需求和发展权。相对地域型建制来说，城市型建制政府更关注城市的公共基础设施建设，更关注民众的基本生活服务。实行县辖市，改变以往镇级行政机构配置的财政、土地等各种要素资源缺乏，教育、文化、医疗卫生、基础设施等社会事业职能严重滞后的窘况，坚持以人为本，可以大大提升城乡居民的生活质量和幸福指数，促进人的全面发展。县辖市可以保障居民在城市设立和管理的基本权利，充分发挥广大民众参与县辖市体制改革的积极性和创造性。县辖市一般辖区不大，居民相对较少，宜采取民主管理的方式。县辖市改革涉及广大居民的切身利益，所以它在实施过程中会特别注重民意，保障居民的基本权利。比如在设市之前会先广泛征求当地居民的意见和建议，只有当大多数居民都基本同意的时候，当地政府才能组织材料申报，务必杜绝撤镇设市中那种全然不顾民意的行政垄断行为。
　　
　　3.3 县辖市模式能够促进科学合理城市体系的培育和完善
　　
　　新型城镇化要求构建科学合理的城市体系，实现大中小城市与小城镇协调发展。改革开放以来，全国范围内已形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城市体系。但我国当前的城市体系仍不够完善。我国超大城市和特大城市发展快速，市管县体制造就了一大批中等城市，而位于城市体系金字塔底的中小城市特别是县辖中小城市则发展滞后。我国长期强调“大中小城市协调发展”,而我国几乎没有真正意义上的县辖中小城市，这是我国现阶段城市体系和市制的重大缺陷。空间上，我国城市分布呈现“东密西疏、南密北疏”的特点，城市空间分布密度在省区间存在明显的差异，且在不断扩大，新出现的城市群也大都分布在东部地区，城市分布不均衡。实行县辖市制度，能帮助解决这些问题。首先，它从制度上为小城市发展创新了空间，通过扩权强镇，职能重塑，将一大批具备条件的城镇建设成为功能完备、产业发达、环境优美、生态宜居的中小城市，并将其纳入到我国建制市体系，从而在规模、结构上健全我国的城市体系。其次，在中西部地区实行县辖市制度，把发展较好的城镇改为县辖市，以城市的标准进行规划和建设，通过完善基础设施，强化分工合作等，提升城市的整体辐射带动力，在中西部地区形成一批经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群，优化城镇空间布局。
　　
　　3.4 县辖市模式有利于城镇的可持续发展
　　
　　首先，它能促进城乡一体化发展。城镇是连接农村和城市的重点区域，是统筹城乡发展的重要节点，是破解城乡统筹难题的关键。将符合设市条件的城镇改设为县辖市，赋予一定城市管理权限，增强其自主性，通过结合自身实际发展水平而发挥其主观能动性，带动区域城市化水平的提高，增强城镇对周边地区的辐射能力，促进周边农村地区发展，加速城乡一体化进程。其次，县辖市能够推动新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化的同步协调发展。将那些发展较好的城镇改设为县辖市，让它们以独立的行政建制模式运行，必将为城镇工商业的发展带来更多的政策优惠，吸引更多的资本投资农业及相关产业，形成产业群，推动农业现代化。同时本地产业的飞速发展必将吸引大量聚集于沿海地区的外出务工人员回乡创业，促进大批农民工实现本地就业，解决了农民工外出务工带来的一系列问题，这是成本最低的城镇化之路[10].第三，实行县辖市能帮助解决城镇面临的管理难题，促进城镇的可持续发展。设置县辖市，城镇被赋予一定的土地使用权、行政审批权、财政支配权和社会事务管理权，政府城市管理能力得到提高，可以帮助政府解决因为现行乡镇政府管理体制与城镇化发展不适应造成的责大权小功能弱等问题。县辖市模式的城镇化在最基层展开，不脱离农村经济发展基础，可避免各种“城市病”的发生，帮助解决当前城镇面临的实际问题，实现城镇的可持续发展。

4 我国推行县辖市模式的路径思考
　　
　　世界上不少发达国家和地区一直以来都实行县辖市体制，如美国、日本和法国等。美国的市大都是设在县以下，与乡、镇同属于县辖基层行政单位，它是城市地区根据当地居民的自愿申请经议会颁发特许状而成立的，市成立后并不从县内划出，而是仍保留在县内，市与县相比享有更多的自主权。日本的市与町、村同为县辖基层地方行政单位，市町村必须在都道府县制定的规范内处理其内部事务，都道府县对市町村负责行政指导并实行有效的法律监控。法国的市镇也属于基层行政单位，各市镇大小规模相差较大，而权力和地位一律平等。
　　
　　近年来，国内已有大批专家学者呼吁在大陆地区推行县辖市体制，国家和地方政府也相继出台了一些政策和法律法规文件。2014年10月，国家新型城镇化试点名单揭晓，浙江温州市龙港镇和吉林延边州二道白河镇成为首批“镇改市”试点城镇。2015年2月，国家发改委发布了《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》，方案规定了县辖市试点的目标、任务、保障措施等。在这些法律法规文件的指导下，结合西方发达国家县下设市的经验，我们拟提出我国今后在大陆地区实行县辖市制需要遵循的基本路径。
　　
　　4.1 完善县辖市制的法律依据
　　
　　县辖市体制改革是一场涉及全国的行政区划体制改革，需要相关的法律法规做依据，以保证改革的合法性和严肃性。根据《宪法》第三十条的规定，我国的行政区域划分为：①全国分为省、自治区、直辖市；②省、自治区分为自治州、县、自治县、市；③县、自治县分为乡、民族乡、镇。宪法对县以下行政区划的规定只有乡、民族乡和镇，还没有“县辖市”这个建制名称，其他法律法规也没有相关规定，若要实施县辖市制根本无法律依据可循。而“无法可依”的行政改革在当今中国建设“法治国家”和“依法行政”的社会背景下将举步维艰。所以，解决县辖市的法律依据问题是首要之举。我国现有的行政区划法律主要包括《宪法》、国务院及其有关部委制定的行政法规和地方政府制定的政府规章等。完善县辖市改革的法律依据，首先应从修改地方政府制定的政府规章和行政规范性文件开始，修改阻力较小，程序简略些；然后修改国务院及有关部委制定的行政法规和行政规范性文件，如1985年的《国务院关于行政区划管理的规定》，2001年颁布的《关于乡镇行政区划调整工作指导意见》等；最后修改《宪法》以及《地方政府组织法》《民族区域自治法》中有关行政区划方面的规定。修改的内容主要是针对相关行政区划的表述，同时制定《县辖市组织法》，要充分体现实施县辖市的主旨，对县辖市的性质与定位、设置标准、设置与变更程序、职责范围、行政编制、权限的划分、人事管理制度等都要进行统一明确的规定。只有这样，县辖市的实施才能真正做到有法可依，排除过多的人为因素。解决县辖市的法律依据问题将是一个长期的且需要不断完善的过程。
　　
　　4.2 加强县辖市改革的顶层设计
　　
　　县辖市改革将是我国重要的行政区划体制改革，牵一发而动全身。为保证改革的顺利进行，有必要对改革进行战略规划，加强高瞻远瞩、统筹兼顾的顶层设计。首先需要进行先期的实地调查研究。应当组织民政部门的官员、地方政府官员和专家学者全面长期深入地调查了解中国东中西部地区各城镇的发展现状、历史沿革及发展趋势等，为制定县辖市规划方案提供客观依据。其次，制定具体的县辖市改革方案。方案大致可分为近期、中期和远期三个阶段。近期主要是探索县辖市改革试点，考虑在发达地区条件相当成熟的城镇进行试点工作，积累经验，总结教训，找出规律；中期是扩大试点范围，按不同地区、不同经济水平、能反映全国各个地方城镇的平均水平进行试点。县辖市体制改革试点可考虑在每个省（直辖市、自治区）将至少3~10个城镇进入试点，从而进一步总结县辖市改革中的经验教训，为全面推进县辖市改革提供宝贵经验。远期的目标是进行县辖市改革的全面推广，实现县辖市改革的全覆盖。县辖市设想之形成，主要是基于东部沿海地区的经验，可以在东部地区先实行，然后在中西部地区逐步推进。县辖市改革必须有计划、分阶段、按步骤地进行实施，边探索、边完善，且要尽最大可能地做到县辖市改革方案不因地方领导人的调整而随意调整，地方领导人执行该方案是一种执法行为，而不是一种普通的执行行为。在执法的过程中可以根据变化了的情况适当进行适应性的调整，以避免改革路径的紊乱和改革举措的搁浅，从而取得预期的效果。
　　
　　4.3 选取适当城镇进行县辖市改革试点
　　
　　我国幅员辽阔，城镇经济社会发展的地域差异显着，一开始就全面推行县辖市建制并不妥当。为了保证县辖市改革的顺利进行，应选择若干改革愿望强烈、积极性高、区位优势突出以及有代表性的镇进行试点，从中发现问题，总结经验，进而提出切实可行的改革思路，为未来县辖市改革的全面铺开提供客观依据。首先，改革试点时间安排上，可根据国家发改委发布的《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》的规定进行。改革试点地区，可以分别在东中西部地区不同省市区选择少数城镇进行试点，优先在东部沿海地区选择少数经济发达强镇，如长三角、珠三角等地区的若干强镇率先进行试点，然后扩大到中西部地区条件成熟的较强镇中试行，最后逐步推广。试点城镇选择标准：一是按照人口、经济和社会发展、基础设施等指标，参照历史文化因素，选择规模较大的城镇先行先试，如浙江的龙港镇和钱清镇等；二是对区位和资源条件优越的城镇进行试点，如吉林的二道白河镇和敬信镇等；三是在一些特殊类型的政区进行试点，如少数民族区域、边防、工矿地区、军事基地、重要港口等，这些地方的城镇虽然人口稀少，但是战略地位突出，可以放宽条件进行试点，如西藏自治区的樟木镇等。总之，县辖市改革试点既要考虑城镇的综合经济实力，更要考虑在一定区域内的辐射带动作用。确定好试点城镇设置标准后，各城镇进行申报、省级政府进行初批，民政部最后审批，然后与各省市订立创建任务书，试点过程中适时考核，试点完成后全面评估。

4.4 调适县辖市运行过程中的府际关系
　　
　　县辖市改革涉及一系列调整，必然引起相关府际之间的矛盾，包括县辖市与县之间、县辖市与周围乡镇之间的矛盾等。首先，县辖市与县之间矛盾。县把县辖市当做自己的下属行政单位，要求其经济发展从属于县域经济发展的需要，甚至通过行政手段截留上级下放给县辖市的审批指标、财政资金、工程项目等，导致县辖市责大权小功能弱的问题无法解决，从而引发两个利益主体的冲突。其次，县辖市与乡镇之间也存在难以调和的矛盾。县辖市可能自我意识膨胀，为了自身实力的扩张“吃”掉周围乡镇，包括兼并或“借用”周围城镇的土地等，周围乡镇基于自身利益的考虑选择优先使用或尽为己用，使县辖市发展受到制约，从而造成县辖市与周围乡镇的矛盾。为了保证县辖市改革的有效实施，必须协调好府际之间的关系。可以把县与县辖市、县辖市与乡镇的关系纳入法制化轨道，对各自的职权划分原则、内容、监督机制和程序都通过立法予以规范，减少县对县辖市授权的自由裁量空间，消除人为因素的不确定性。同时，可以吸取西方国家的成功经验，引进双层政府机构体制，合理确定各政府的职责，市政府主要负责城市事务，县政府负责区域性事务[3],同时根据资金、物资、人员等交流、联系程度，划分相应的合作区域，建立联合协调机构，或者是区域协调合作组织，负责管理和协调涉及整个区域的公共事务，比如道路网规划建设、环境保护等。市县联合协调机构和区域合作组织与市县政府之间不存在行政等级隶属关系，而是在两个层次之间进行明确的分权，为各市县之间提供沟通和对话的渠道。
　　
　　4.5 完善县辖市改革相关的配套措施
　　
　　实行县辖市制，需要政策、体制机制、人力财力物力的支持与配合，完善相关配套改革措施。首先，实行户籍制度改革。城镇化的实质是农村人口向城市迁移的过程，户籍制度易导致就业政策和基本公共服务供给不公平，农民工难以找到合适工作，进而无法在城镇长期、稳定地定居，迫切需要实行改革。为了推动户改创新可以分两步走：第一步将处于县辖市的农民工全部转化为市民，逐步消除城乡二元化结构所引发的各种群体性矛盾，同时为城镇化进程提速；第二步推行城乡“一体化居住落户”制度，最大限度地吸纳周边新一轮将进城的庞大农民工群体及其随迁家属，在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等配套方面一并享有公共服务均等化，统筹城乡发展。其次，改革土地制度。土地改革已成为当前快速城镇化中不得不解决的问题，它是实现流动民工市民化、有效提升城镇化质量的关键。目前我国众多地区都在积极探索农村土地改革。我们认为，可以通过承包地换社会保障和宅基地换城镇住房对宅基地资源盘活、复耕，换取建设用地指标或是通过搬迁、收回等手段将现有工业用地和闲置土地进行优化配置来实现[14].再次，创新财政政策，解决县辖市建设资金缺乏的问题。构建稳定、规范的县与县辖市间的财政管理体制，合理划分财政分配比例，建立财政预决算制度，使县辖市形成一级独立的财政，优化配置财政资源。同时，可以通过以奖代补、以项目驱动投入等方式拉动财政投入[14],辅以财政分配倾斜政策，加大县辖市二次财政分配比重，使县辖市政府拥有与城镇化建设相对应的财力，支持县辖市的建设和完善。