发展经济学论文：就地城镇化发展的实践与机制研究

　　

　　

　　

1.政府制度因素：自上而下的主导力量
　　
　　地方政府在诸城市就地城镇化发展过程中扮演了最为重要的作用，主要表现在四个方面，包括制度改革、城镇规划、基础设施与公共服务建设、配套政策推进。
　　
　　第一，通过推进乡镇合并、扩权强镇，促进镇域经济发展，提高乡镇政府发展的积极性，从而使乡镇政府有能力推进其辖区内的就地城镇化。随着城镇化进程的加快，乡镇（街道）行政区划与社会经济发展不相适应开始显现，乡镇规模太小而难以实现生产要素的合理集聚，阻碍区域经济中心的形成和发展。诸城市自 2001 年开始，逐步实行行政区划调整和合并乡镇，由原来 27 个乡镇逐步调整为 3 个街道、10 个镇。通过行政区划调整拓展了城市发展空间，在撤并乡镇过程中同步实施扩权强镇，促进了资源整合和社会管理成本的降低，更加利于城乡一体化发展。2008 年，诸城市制订出台了《关于扩大乡镇街道管理权限加快镇域经济社会发展的暂行办法》，把镇街和开发区全部列入扩权强镇范围，将原来由市审批或管理的涉及 30个部门的 96 项县级管理权限全部下放，使小城镇在经济和社会发展方面拥有更大的自主权。此外，创新财税分配机制，扩大乡镇财权。这些举措都大大提升镇街的发展动力和活力，促进镇街财政收入的提高。
　　
　　第二，诸城市政府通过规划引导，自上而下地推动人口有向流动，奠定了县域内人口流动的整体格局。诸城市政府通过制定城乡总体规划、新型城镇化规划等，确定了以中心城区为龙头、三个副中心（街道驻地）为支撑，10 个建制镇为节点，30 个中心社区为突破，其他农村社区为补充的梯次发展格局，明确引导农村人口向镇街驻地和中心社区流动集聚。在产业空间布局上，诸城市开发区于 1992 年被批准为山东省省级经济开发区，开发区较完善的基础设施和优惠政策吸引了越来越多的外来企业在县城集聚，同时相对较多的就业机会，也使本地人口得以在开发区就业，从而促进了本地人口向县城的集聚。由于城市用地日益紧张以及用工成本的增加，诸城市政府进一步引导城区企业向农村延伸，鼓励企业退城进园，在产业空间布局提出“三区两带多园”战略，“多园”主要是以现代农业及加工园区为主，成为中心社区建设的重要支撑，促进了周围村庄农民向中心社区的集中。
　　
　　第三，政府通过完善基础设施建设、优化公共服务供给、调整产业布局等间接地促进了县域内农村人口集聚。社区服务中心所在的中心村较其他一般村庄都具有更加完善的基础设施和优质的公共服务资源，从而成为吸引周围村庄向社区聚合区集聚的重要因素。调研中多数农民反映之所以愿意入驻农村社区主要是因为“社区生活环境较好、基础设施较为完善、交通较为便利、方便小孩上学等”.而当地政府在社区服务中心基础设施建设和公共服务供给中发挥了主导作用。
　　
　　第四，地方政府通过相关配套政策的完善，进一步有力地保障了就地城镇化的推进。与农村社区建设相伴随的是农村土地流转，通过土地流转有利于实现规模化经营，进一步促进农业现代化，同时可以释放农村隐性剩余劳动力。诸城市在农村土地延包的基础上，在农村社区服务中心设立了土地流转服务中心，负责土地流转信息发布、项目推介、政策咨询、规范流程、合同管理等职能，使农民以土地转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，促进农业的规模化经营。至 2013 年 10 月，诸城市土地流转 39.9 万亩，占全市承包土地 26.3% ;参与土地流转农户 11.9 万户，占承包土地农户的 50.2%.
　　
　　2.企业经济因素：就地城镇化的经济力量
　　
　　企业是市场经济的主体，企业的集聚与扩张为进城农民提供了大量的就业机会，直接拉动城镇化发展，而投资区位则对城镇化的空间格局产生重要影响。就诸城市而言，企业对当地就地城镇化发展的作用主要体现在三个方面：第一，较多的企业在本地集聚，促进了当地经济的发展，也提供了较多的就业机会，从而减少了本地人口的外出。2015 年，诸城市规模以上工业企业共 560 家，形成了汽车产业、食品加工产业和纺织服装产业等三大主导产业，由于劳动密集型企业相对较多，带动 20 多万人员从业。a第二，企业的区位选择引导人口流动集聚的方向。诸城市企业的区位选择具有“集中与分散”并存的特点。从集中角度看，企业在城区和重点镇的集聚引导人口向这些地区的流动。2015 年三个街道和昌城镇集聚了诸城市55.2% 的规模以上企业，创造 62.9% 的镇街工业生产总值，同时也集聚了全市 87.6% 的流动人口。从分散的角度看，前面已经提及政府有意识引导企业“退城进园”形成全市“多园”的格局，使企业布局相对分散，而企业的相对分散布局则为农民在社区就业提供可能，从而促进社区的建设和发展。例如，山东桑莎制衣集团在诸城市枳沟镇投资 6000 万元，就近招收 1000 多名农村妇女，使农民实现“离土不离乡、进厂不进城”.第三，大型企业带动社区建设，直接参与城镇化过程，促进农民的就地城镇化。一些大型企业依托工业园区直接参与社区聚合区的规划建设，通过对社区综合开发或对村庄实行整体搬迁等，引导居民到园区或企业周边集中居住。另一方面，通过推进农业龙头企业发展，促进土地流转、现代农业园区和农业生产基地建设，促进农业规模化经营和产业化发展，使农民一方面可以获取土地流转的收入，同时可以进入农业生产基地务工，既提高农民收入，一定程度上也可以释放因土地而被束缚的农村劳动力，从而有利于城镇化发展。
　　
　　3.农民社会因素：自下而上的推动力量
　　
　　农民是城镇化的微观主体，其城镇化意愿和迁移区位决策直接影响了县域就地城镇化的发展程度和空间格局。如果说政府自上而下推动了就地城镇化，那么农民则可以被看作是自下而上的推动力量推进就地城镇化也是不现实的。虽然农民个体特征、家庭因素以及地区发展因素等对农民城镇化意愿具有重要影响，但农民生产生活方式的转变无疑是最直接的影响因素。
　　
　　农业生产方式的转变使农民从土地上解放出来，促进就业非农化，从而为农村就地城镇化提供基础。诸城市通过推进土地流转，促进农业规模化经营，改变传统的农业生产方式，而农民对于这种生产方式的转变在一定程度上也是持支持态度。在我们的调查中，53.4% 的农户表示愿意进行土地流转，46.6% 的农户表示不愿意。愿意进行土地流转主要是认为“务农收入较低、出租或转让可以从事其他的工作，年轻人不再从事农业种植，本人年龄较大又不能继续种地”（见图 4-a）。尽管土地对于农民而言在某种程度上仍是重要的依赖，然而随着农民年龄的增加及非农收入提高，进行土地流转甚至放弃土地在诸城市案例中具有可行性。
　　
　　另一方面，本地较多的非农就业机会也使农民可以在本地从事非农产业，从而不再从事农业生产或并不以农业生产为主，特别是本地的年轻人。2010 年诸城市乡村从业人员 45.9 万人，其中农业从业人员仅占34.7%,在调研中很多年轻人都是在县城或镇上务工；而有关农民家庭收入来源的调研中，以务农收入为主的仅占 36.1%,53.25% 的家庭收入来源主要是在本地做生意打零工、或者在市区或镇上工作（见图 5），可以看出单纯依靠农业生产为主要收入来源的农户相对较少。
　　
　　生产方式的转变显然也会促进农民生活方式的转变，同时农民对公共服务资源的需求和城市生活方式的追求，也进一步加快了农民生活方式的转变，促进了农民向城镇和社区的转移。在调研中，已经有20.8% 的农户在市区（镇上、诸城市区、潍坊市）购买了商品房，这些农户的一部分家庭成员（年轻人）其实在很大程度上已经实现了由农村生活方式向城镇生活方式的转变，而只是由于土地、老人等原因仍暂时保留农村宅基地和耕地。其中 247 户未购买商品房的农民中，40.9% 表示将来有意愿到市区购房定居，可见农民具有转变生活方式的意愿。随着农民对子女教育的重视以及农村新批准宅基地的冻结a,一定程度上对农民转变生活方式、进城居住也形成了一种倒逼机制。当然，农民对于城镇化并非只有促进作用，由于个体特征以及农户家庭社会经济水平存在差异，农户的生产和生活方式转变程度不同，因而也有很多农民并不打算或暂时不打算进城定居，对于土地流转也持否定态度（见图 4-b）；特别是那些年龄较大的农民，由于身体、生活习惯等原因，他们并不愿意住进城镇的楼房。
　　
　　总体来看，诸城市农民生产生活方式的转变，在一定程度上促进了农民由农业向非农产业的就业转换、由农村到城镇和社区的空间转移，形成自下而上的城镇化推动力量。

四、就地城镇化发展的一般路径
　　
　　县域城镇化是中国新型城镇化的重要支撑。从诸城案例总结，以县城和中心镇为重点，以新型农村社区建设为基础，促进农民在县域内实现多层次的就地转移的做法以及扩权强镇、土地流转等实践都取得了一定的成就。但同时也暴露出了半城镇化问题突出、农民进城意愿不高、人口转移滞后于产业转移等问题。下面从公共政策、公共服务、土地流转和扩权强镇等角度，总结就地城镇化优化发展的一般路径。
　　
　　（一）发挥公共政策引导作用
　　
　　对于一些县域而言，进入城镇的农村人口转为城镇户口的意愿不强，如何增强县城的吸引力成为多数县域需要重点关注的问题。深化公共制度改革，鼓励和吸引本地农民及外来人口落户城镇，逐步消除半城镇化现象，成为重要的着力点。
　　
　　第一，鼓励和吸引本地农村人口落户城镇，并保证进城农民权益。以户籍改革为突破口，对于具有稳定职业、合法稳定住所（含租赁）的人员及共同居住的近亲家属等农业转移人口要及时给予落户，享受与城镇居民同等待遇。
　　
　　第二，逐步建立统一的城乡住房保障体系，提供廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及发放租房、购房补贴等方式，解决落户城镇的农村居民家庭住房困难。对于进城农民应保障其相关权益，进城农民户籍更改后在过渡期限内可保留承包地经营权、宅基地使用权、山林经营权，继续享受国家有关惠农政策及原户籍地生育政策等；在子女义务教育方面，保证能够就近入学、公平就学，可以继续享受农村义务教育“两免一补”政策等。
　　
　　第三，鼓励外来人口迁移定居。大力推进流动人口服务管理体制和机制创新，试行各部门出台的有关就业、义务教育、技能培训等政策不再与户籍挂钩。把举家迁徙的外来人口作为外来人口户籍制度改革的重点，对于暂不符合条件或暂时没有意愿申请落户的外来人口，特别是高学历、高技能型人才，应进一步完善管理制度，健全服务措施，使其在劳动报酬、子女上学、公共卫生、住房租赁、社会保障等方面享受与当地居民同等的公共服务待遇。
　　
　　（二）保障公共服务均等化配置
　　
　　基本公共服务均等化是新型城镇化的重要内容，为此应逐步提高基本公共服务水平，推进教育、医疗卫生、社会保障等领域基本公共服务城乡均等化，不断缩小城乡差距，实现城乡统筹协调发展。
　　
　　第一，努力促进教育资源均衡发展。逐步缩小县域教育平衡发展的差异系数，保证城乡、校际之间公共教育资源均衡配置。加大对农村学校财政支持，改善农村学校的办学条件，积极探索农村中小学急需学科岗位增加特殊津贴制度，建立教师农村学校服务期制度。加强对外来人口子女、留守儿童、家庭困难学生及残疾儿童等特殊群体关注。妥善安置外来人口子女就读，实行划片招生，就近安排到居住地所在公办学校就读，建立外来人口子女接受义务教育经费保障机制和困难救助渠道。
　　
　　第二，提高医疗卫生水平，建立健全城乡均等的医疗卫生服务体系。构筑城乡公共卫生服务体系，实现城乡基本公共卫生服务均等化。加强县、市级医院为龙头、镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络建设，健全社区卫生服务为基础，社区卫生服务机构、医院和预防保健机构分工协作的城市医疗卫生体系。完善覆盖城乡居民基本医疗保障制度，不断提高职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗这三项基本医保参保人数和报销比例，探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。
　　
　　第三，提高社会保障水平，积极稳妥地推进城乡社会保障制度的衔接与整合，促进城乡社会保障均等化。建立和完善城乡统一的基本养老保险制度，加大政府对参保居民缴费的补贴力度。坚持“应保尽保”的原则，不断提高对城乡困难居民的资助力度，要逐步实现城乡居民低保水平的无差异化。加强异地进城农民社会保障工作，用人单位应为录用的异地农民按照政策规定办理好各项社会保险参保手续。
　　
　　（三）推进土地流转和新型社区建设
　　
　　随着工业化和城镇化进程加快，农民兼业化、农村空心化趋势日益突出，适时推进土地流转和农民集中居住十分必要。
　　
　　第一，完成农村集体土地所有权、集体建设用地（宅基地）使用权、土地承包经营权、房屋所有权确权，依据相关法律，遵循农民意愿，有序引导推进土地承包经营权的流转。探索建立政府调控和市场配置相结合的土地管理模式，将新增建设用地指标和非农建设补充耕地指标都纳入有形市场，促使土地利用指标从无偿计划分配到政府政策调控和有偿市场配置相结合，建立城乡统一的建设用地市场。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，鼓励流转土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展规模经营。
　　
　　第二，适度推进新型农村社区建设。在推进新型社区建设的进程中，首先推进农村宅基地制度改革，创新宅基地流转换房制度，通过社区建设提供基本公共服务，通过有选择的发展聚合区促进农民集中居住。在社区建设过程中，避免单一化模式推进农民上楼，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，探索多元化的社区建设模式，例如实施村庄合并型、旧村完善型、城中村改造型、服务共享型等。
　　
　　（四）以扩权强镇促进小城镇发展
　　
　　在新型城镇化背景下的就地城镇化发展进程中，还应当对较大的镇、强镇进行扩权，加快特大型乡镇的改革步伐，强化其人口吸收能力。提升小城镇发展活力的路径在于加快体制改革与创新，为此应深化行政管理体制改革，探索新型财税分配机制，进一步简政放权，实施“扩权强镇”.根据发展现实需求合理撤并乡镇，优化机构设置，理顺条块关系，重点做好城建、治安等城市建设和社会管理方面的行政管理权限的下放。
　　
　　对于发展条件较好、规模较大的中心镇应当按照现代化小城市的目标进行规划，充分争取和利用各种专项建设资金，优先保障用地指标。优化公共服务，加大公共财政对示范镇社会事业投入，积极推进便民服务、文体活动、科技服务、社区服务以及中小学校、幼儿园、敬老院等设施建设。对于一般乡镇则应当适时撤并，扩大镇街规模，突出差异化、特色化发展，加强产业经济的支撑，做大做强经济规模。加快镇街驻地及周边村庄整体改造，将其培育为农村人口转移的重要集聚区。