发展经济学论文：新型城镇化可持续发展的基本内核研究

一、引言
　　
　　城镇化作为促进经济发展和实现现代化的重要途径，已成为世界各国理论界和各实际部门所关注的焦点内容和核心板块，这在城镇化发展的历史潮流中得以证实。到目前为止，城镇化仍旧是社会发展的核心性策略，而新型城镇化理念提出之后，如何在充分发挥城镇化已有功效的基础之上，实现新型城镇化的可持续发展，则应当是我们所研究的前瞻性话题。当前我国城镇化运行中，由于受到各种空间约束，质量和效率相对低下，非可持续性明显突出，如城镇增加的空间资源日益下降，形成城镇化发展的绝对空间限制；城镇土地利用粗放和利用效率低，形成城镇化发展的相对空间限制；城镇自然资源紧张，生态足迹强度降低，形成城镇化发展的资源生态空间限制等等，这将不利于新型城镇化的可持续发展。特别是在决策层的想法未能有效传递到执行层的思路中去和对城镇化的理解错位的前提下，导致多数城镇以房地产业的发展来代替城镇化，唱空城计，以致出现空城、睡城、累城甚至鬼城的异常局面，尽管从表面来看，城镇是气派十足，高楼大厦琳琅满目，但就内部运行机制来看，这给人们一种假象，城镇规模是否有序、城镇环境承载力是否饱和、城镇资源负荷力是否过度等则不予考虑，城镇化的软肋已暴露无遗，城镇病已是屡见不鲜，城镇化的发展也往往演化成是内部格局与外在表现不匹配的运行过程。在这样的发展背景下，我国的城镇化何谈可持续发展。而新型城镇化在十八大报告中提出之后，多数城镇和省市开始展开新型城镇化的建设工作，这是我国经济发展进程中的一项重大举措，也是落实科学发展观和和谐社会理念的战略部署。怎样才能更好地实现新型城镇化的可持续发展，走何种发展道路，以此达到新型城镇化理念的根本初衷，则需要我们做进一步的思考和探究。
　　
　　新型城镇化的可持续发展是对现有城镇化运行中非可持续性的有力回击，顺应了城镇化发展的主流趋势和经济发展规律的特定要求，也是未来我国城镇化发展的必然选择。不但有助于实现新型城镇化的以人为本的基本属性，提升城镇化质量和效率，促进城镇的绿色、低碳和文明发展，而且能够全面化解城镇化进程中的种种病变，缓解资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设五位一体的发展格局。因此，未来城镇化发展过程中，应深度革除各种非可持续发展的特征性事实，回归城镇化发展的本质，由化地、化物到化人，走可持续的城镇化发展道路，实现美丽中国梦。
　　
　　二、新型城镇化可持续发展中的非可持续化
　　
　　城镇化的发展过程是可持续和非可持续并存的过程，如何在未来城镇化运行过程中甄别并熨平这些非可持续化，向可持续化转变，以此实现新型城镇化的可持续发展，对于我国走向新型城镇化引领下的现代化道路具有现实意义。纵观我国新型城镇化可持续发展的现实，非可持续化主要体现在“三高三低”的运行进程中。
　　
　　1、资源消耗高
　　
　　城镇化的过程也是农村人口向城镇转移的过程，在这个过程中，难免会产生各种资源的高度消耗，以土地资源和水资源为典型代表，600多座城市中，2/3的城市缺水。在过去30年中，全国城镇化水平每提高1%需新增城镇用水17亿m3,其中需新增城镇生活用水9.4亿m3,需新增城镇 工 业 用 水7.6亿m3,需 新 增 城 镇 建 设 用 地1004km2,城镇人均建设用地超出国家控制的上限标准17.5m2/人，尤其是小城镇人均建设用地超出国家规定上限控制标准约85.99m2/人。未来15年城镇化水平每提高1%需要新增城镇用水量32亿m3,其中需新增城镇生活用水22.4亿m3,需新增 城 镇 工 业 用 水9.6亿m3,需 新 增 建 设 用 地3460km2,分别是过去30年全国城镇化水平每提高1%需新增的城镇用水量和城镇建设用地量的1.88倍和3.45倍（方创琳，2009）。同时各种工业园区热、开发区热、新城区热等持续不减，导致土地的盲目使用，土地资源过度消耗，城镇化速度和资源负荷力不相契合。这种发展背景下，城镇化对城镇资源产生了过高的依赖性，非可持续性仍旧明显，人口迁移的过程中，这些资源的高消1成为未来城镇化运行中必须考虑的内容。
　　
　　2、社会成本高
　　
　　新型城镇化运行中会产生各种各样的社会成本，以城镇化的公共成本为核心。就当前我国城镇基础设施的发展状态来看，多数城镇呈现出供小于求的短缺型状态，城镇地上道路交通拥堵、地下管网等配套设施较为滞后，以致出现接二连三的城镇病变，在这种供不应求的发展状态下，随着农村人口向城镇的迁移，城镇基础设施的供求会更加失衡，终究导致城镇化的不可持续性，这就需要进行大量的资金投入，为高昂的社会成本提供了注解。同时，社会保障平均支出也持续上升，由1999年的27.84亿元上升到2011年的342.16亿元。考虑到我国城镇化发展的现实，迁移人口多以农民工为主，到城镇从事非农产业，一波接一波的民工潮是我国城镇化发展的主要“特色”,2013年，我国农民工总量为26894万人，外出农民工总量为16610万人，其中举家外出农民工为3525万人，占当年全国农民工总量的13.1%,这样就导致每年的春运压力巨大，同时很多农民工购票难也是问题。这也是城镇化公共成本的重要体现。这些已有的事实再次向我们验证了城镇化的高社会成本，给我国新型城镇化的可持续发展带来阻力，如何消除，实现其可持续化，则需要较长时间的探索和努力。
　　
　　3、债务风险高
　　
　　城镇化发展过程中，需要大量的投入资金与之匹配，如基础设施建设投入、社保投入等，这在前文已述及，然而，地方政府在缺失独立税源的背景下，可用财力的增长能力有限，且多数地方政府的财政处于入不敷出的同时，如何才能把建设资金切实有效地投入到城镇化的建设中去，需要做好翔实周密的资金规划。据财政部财科所的计算，城镇化每提升1个百分点，地方政府公共投资增加5.9个百分点，“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿元左右；在GDP平均增速为7%的情况下，“十二五”时期地方政府的财政总收入约为70万亿元（黄卫挺，2013），而这当然不全部用于城镇化的建设，去除各种正常消费支出和弥补历史欠账外，地方政府仍将处在赤字状态。根据审计署对36个地方政府本级政府性债务审计的结果，2012年，其中有5个省会城市本级借新债还旧债的比率超过20%,最高的达38.01%.被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，其中有9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%.截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元。这些数据向我们展示出，债务风险高悬对新型城镇化的可持续发展不利，需要给予高度重视，如果一味地强调城镇化的发展速度，而忽略或回避质量和效率，城镇化终究会引爆债务风险的危机。

4、商品房入住率低
　　
　　商品房入住率过低已成为我国多数城镇城镇化发展过程中的基本事实。农村人口向城镇的迁移，住房首当其冲，这部分群体没有足够的能力来购房，相对于农村本身自有的房屋而言，住房成本投入翻倍增加，而在房价高企的背景下，购房对于这部分群体无疑是雪上加霜。商品房入住率过低，致使很多城镇成为高楼林立却无人居住的空城，如鄂尔多斯、贵阳、营口等。截止到2014年，农民工及其家庭在工作地买房的只有0.9%,在靠近原住地的县城等买房的只有15%左右。①国家统计局数据显示，我国各省市房价上涨幅度均超过100%,部分城镇和省份上涨幅度已超过400%,以北京、上海等大城市为典型代表。在这样的房价下，同年全国商品房空置率已达26%,国内有1亿多平方米的商品房空置总量，如三亚市的商品房空置率高达85%,广东省中山区商品房空置面积同比增长18.76%.如此低的入住率给新型城镇化的发展带来不利影响，这也是城镇化依托房地产来唱空城计的直接体现，当然也是不可持续性的重要原因所在。
　　
　　5、入城农民工待遇低
　　
　　我国城镇化发展过程中两栖式制度短缺的半城镇化矛盾依旧顽固不化，致使城镇化率存在着虚高问题，2013 年我国城镇化率为 53.7%,是按照常住人口的统计标准计算所得，而这里面包含了 2.69 亿的农民工群体，去除这 2.69 亿，我国真正的城镇化率却只有 36%左右。尽管入城的农民工已被划拨到城镇化人口中去，但是并没有享受到城镇原住居民所享有的各种待遇，城镇化的发展成效由城镇原住居民来分享，代价却由这些农民工群体来买单；而且各种基本公共服务并未实现均等化，在养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险等五大保险方面相去甚远，截至 2012 年，农民工参与城镇五大保险的比例分别为 14.3%、24%、16.9%、8.4%和 6.1%
　　,参保率仍较低。②若要实现完全的参保，则需支付更大的社会成本。在这样的待遇下，农民工群体并没有真正地融入到城镇化的建设中去，不是由于小农思想带来的不愿意，而是缺乏机会和权力，这是新型城镇化不可持续化的重要体现，而如何提高入城农民工的待遇，成为实现新型城镇化可持续发展的根本步骤，也能够更实在地贯彻以人为本的基本原则，改善民生。
　　
　　6、征收农地补偿低
　　
　　被征农村土地补偿过低成为新型城镇化可持续发展的非可持续化的又一表现，城镇圈外移的发展是我国城镇化的重要特性，在这外移过程中，征收农地是其一贯的做法，这也是土地财政使然。征地补偿过程中，补偿标准远低于土地本身所拥有的市场价值，在农村没有土地，在城镇购房困难，形成了农民的留不下回不去的尴尬局面，据有关数据显示，截至2012年，我国失地农民数约为4000万人，仅“十一五”时期就增加200万人。③这样的事例比比皆是，农民“被动上楼”、耕地“占优补劣”④，等等，说明我国城镇化过程中征收农地的补偿制度存在着严重的缺陷，不利于新型城镇化可持续发展的推行。根据2008-2011年土地财政的增加规模来看，土地出让收入规模年均增长50.4%⑤，而不是降低，补偿标准低到不可想象的局面，2010年，辽宁、浙江和河南三省征地补偿费占 土 地 收 入 的 比 重 分 别 为10.37%、2.91%和12.99%.⑥这也验证出城镇化发展的不合理性。
　　
　　三、新型城镇化可持续发展的基本内核
　　
　　明确了新型城镇化可持续发展的非可持续化的表现，能够为高度总结提炼其基本内核奠定实践基础。新型城镇化可持续发展的基本内核到底体现在哪些方面，对其有效地说明不但有助于为未来新型城镇化的可持续发展指明方向，而且反过来也能够调适非可持续化，达到可持续发展的根本目标。
　　
　　1、发展方式由高碳经济向低碳经济转变
　　
　　我国当前的城镇化发展方式属于典型的资源高消耗和环境高污染的高碳经济。在这样的发展方式下，城镇化往往是以牺牲资源和环境为代价而换取的，具有不可持续性，这是工业革命留下的恶果，也给人们带来错误的观念。没有资源的高消耗和环境的高污染，城镇经济发展就没有成效，城镇化进展就没有力度，所以，这种发展方式一直被诸多城镇所沿袭，弊端逐步显露。新型城镇化的可持续发展要求转变此种城镇化发展方式，由高碳经济向低碳经济转变，建设城镇生态文明，走出一条科技含量高、资源消耗低、环境污染少、绿色低碳的新型城镇化道路，有助于提升城镇的资源和环境的承载能力，从根本上缓解资源过度消耗的事实，减轻单位GDP的资源和环境代价，降低经济的碳强度，恢复和扩大资源存量，提高资源利用效率，促使我国经济结构和工业结构转型升级。
　　
　　2、城镇建设由面积扩张向改善民生转变
　　
　　面积扩张的城镇建设是原始的粗放型建设，这种建设方式在城镇化的初期成效明显，特别是在政府主导的城镇化发展下，能够在短时期内集中大量的人力、物力和财力资源来进行城镇化建设，具有相对优势，倾向于城镇的硬件建设，属于典 型 的 初 级 城 镇 化 形 态（张 明 斗 和 王 雅 莉 ,2012b）。伴随着城镇化的不断推进，这种面积扩张的城镇建设后劲明显不足，需要向改善民生转变，由化地、化物到化人，倾向于城镇的主体性建设，体现以人为本的基本原则，属于典型的高级城镇化形态。这样的转变不但符合新型城镇化可持续发展根本目标的需要，而且能够抓到城镇化的本质要义，城镇化不再是数量增长的单线推进，而是质量和数量并存的双线均衡（张明斗，2013），促使全体社会成员都能分享到城镇化的好处，成为城镇资源享有者和发展红利获益者。因此，从这方面而言，城镇建设由面积扩张向改善民生转变成为新型城镇化可持续发展的基本内核。
　　
　　3、农村土地由征用补偿向可流转交易转变
　　
　　城镇化过程中的征地补偿标准在不能很好地反映土地的市场价值且未能满足人们需要的前提下，这种征用补偿具有明显的不合理性，损害了人们的利益，也致使形成典型的候鸟式或钟摆式的流动人口，农民“被动上楼”热持续高温，导致城镇化也仅仅是外表的城镇化，却没有达到内涵式城镇化的战略制高点。新型城镇化可持续发展进程中，要求农村土地由征用补偿向可流转交易转变，通过转包、转让、入股、合作等形式出让土地的经营权，把撂荒的土地进行新一轮流转整合，发挥土地的规模优势，以此联合增效，这在我国的成都、重庆已取得显着成效。这样做既避免了由于农村居民点过于分散的住房方式所带来的农村土地资源的浪费，助推农民获取增加财产性收入的机会；而且能够在有效推进土地要素市场化的基础之上，提升土地资源的配置效率，弱化城乡二元结构体制，最终实现城乡一体化，改善民生。
　　
　　4、发展模式由人造城镇化向人的城镇化转变
　　
　　新型城镇化理念提出之后，多数城镇已展开相应的建设工作，这是践行该理念的具体体现，也是落实科学发展观的最佳做法，但是由于各地政府对城镇化的理解错位，认为城镇化就是城镇空间的发展，就是政府少数精英参与的人造城镇化，就是土地城镇化，导致房地产业迅速崛起，大广场、宽马路不断涌现，其实，这并不是真正的城镇化，只是对城镇化内涵曲解的结果，真正的城镇化应是人的城镇化，而不是土地、房地产等物的城镇化。鉴于这种发展态势，新型城镇化可持续发展的模式应由人造城镇化向人的城镇化转变，人才是城镇化的主体，以土地和房地产为代表的物只是城镇化的附属品而已，以人为本来发展的城镇化方是我们所追求的理想类型和目标取向，才符合新型城镇化可持续发展的基本思想。这既吻合我国城镇化以人为本的特有原则，突出人在新型城镇化中的核心位置，又能避免政府靠负债所打造的华而不实的形象工程的虚假城镇化，扭转土地城镇化快于人口城镇化的发展危机。