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公共管理视域下食品安全监管分析
来源：985论文网 添加时间：2020-05-13 13:25
摘要
食物是人类生存和发展的物质基础，显示了它在人类社会发展中的作用。食品工业已成为我国的支柱产业之一。随着中国社会经济的发展和人民生活水平的提高，由于人口快速增长、人口广泛使用等各种主客观因素的共同作用，我国食品安全现状令人担忧。由于转基因技术，人类道德因素等，食品安全已成为危害人民健康安全，影响生产者利益，限制食品出口甚至影响社会稳定。由于食品安全监管范围广泛，涉及食品生产和流通环节，与法律法规、制度设置、技术水平等密切相关，食品安全监管已成为政府管理的难题。本文主要阐述了研究背景与研究意义、国内外研究现状，阐述了食品安全监管相关理论，针对公共管理视域下A市食品安全监管现状及问题进行了分析，分析了食品安全监管存在问题成因，分析了国外食品安全监管的经验，提出了优化A市食品安全监管的对策。
关键词：食品安全监管；食品安全标准；食品安全信息
公共管理视域下食品安全监管分析
一、绪论
1.Introduction
（一）研究背景与研究意义
1.1Research background and significance
1.研究背景
1.1.1Research background
正如古人所言“民以食为天”。食物是人类生存，活动和发展的基本物质条件之一，显示了它在人类社会发展中的作用。如今，食品工业已成为许多国家许多行业的支柱产业。在我国，食品工业已成为工业类别中的支柱产业之一。根据相关数据，2013年食品工业总产值超过10万亿元。然而，随着中国社会主义市场经济的发展，苏丹红、瘦肉精、问题牛奶、地沟油、注胶虾、转基因油、三聚氰胺、非法灌装进口奶粉等事件近年来频频发生，导致人们生产食品安全问题逐渐成为人们关注的焦点。目前，我国食品安全现状大致可分为以下几个方面：一是食源性疾病和人群生物毒性事件发生率较高。其次，食品质量不合格。三是食品保健品虚假广告误导消费者。四，环境污染造成的食品安全问题经常发生。五是企业道德滑坡。部分食品生产经营者不讲诚信道德，没有法律纪律，只求盈利。六是监管部门人员配备不齐，检测经费有限，直接导致执法不力，执法不力。当然，社会历史发展规律决定了当前食品安全问题的客观必要性。在发达国家的整个发展过程中，发达国家的现代化进程中也出现了类似的食品安全问题。因此，在转变经济发展方式、调整产业结构的过程中，客观上需要存在一些食品安全问题。然而，食品安全关系到每个人的健康，影响到每个人的大脑。食品安全，特别是重要的食品质量，关系到人们的健康。如何有效监管政府部门的食品安全，将成为优化政府职能的重要问题。长期以来，我国食品安全受到细分监管，监管部门众多，权力重叠。2013年3月，十二届全国人大公布国务院机构改革和职能转变方案，整合各食品监管部门职能，成立专门的食品监管机构——国家食品药品监督管理局。在此之前，大多数学者对食品安全监管的研究集中在细分监管体系下各个领域的监管方法上，而对建立专门监管部门后如何从各个方面加强有效监管的研究相对较少，研究结果甚至更少。
2.研究意义
1.1.2research meaning
（1）理论意义
食品安全事件的不断爆发以及由此引发的社会问题，引起了理论界的关注。社会各界希望通过深入探讨食品安全监管问题，为政府决策食品安全监管提供科学合理的理论依据。本文试图通过结合中国食品安全监管模式，横向和纵向比较中国不同时期的食品安全监管模式，找出食品安全监管的规律和存在的问题。有望在一些理论的基础上对我国食品安全监管进行有益的探讨，从而补充目前食品安全监管的理论研究，特别是监管体制改革后的理论研究。
（2）现实意义
食品安全已被列为危害人类安全的七大危险因素之一。因此，保障食品安全，维护人类健康和生命安全成为世界范围内关注的焦点。对于仍处于社会转型期、世界人口最多的中国来说，食品安全已经成为关系人民健康安全的关键问题之一，影响了生产者的利益，制约了食品出口，甚至影响了社会稳定。.因此，政府部门探讨政府食品安全监管现状和存在的问题，对政府可控因素提出更科学合理的对策建议，具有现实指导意义。以促进社会稳定，经济发展和人民全面自由发展。
（二）研究内容与研究方法
1.2Research contents and methods
1.研究内容
1.2.1research contents
本文主要分为六个部分，本文第一部分主要主要阐述了研究背景与研究意义、研究内容与研究方法、国内外研究现状。
本文第二部分主要阐述了食品安全监管相关理论，包括食品安全的概念、食品安全监管的概念、公共管理理论的产生、公共管理理论对我国食品安全监管的借鉴意义。
本文第三部分针对公共管理视域下A市食品安全监管现状及问题进行了分析，包括A市现有的食品安全监管模式、食品安全监管法律依据、食品安全监管取得的成效、食品安全监管机构调整等现状，包括食品经营准入门槛较低，行政许可制度落实不到位、食品安全监管部门职责交叉、食品安全标准不一、食品安全监管效率低等问题。
本文第四部分主要分析了食品安全监管存在问题成因，包括食品安全标准立法不全面、相关职能部门执法打击力度不足、相关部门权力与责任分配不明确、食品安全信息公布、回应职能缺失，危机管理机制不完善、第三方组织监管缺位等。
本文第五部分主要分析了国外食品安全监管的经验，包括美国食品安全监管模式、英国食品安全监管模式、德国食品安全监管模式与日本食品安全监管模式。
本文第六部分提出了优化A市食品安全监管的对策，包括统一食品安全标准、完善食品安全监管部门问责制度、设立食品安全信息的专业化职能部门、引入第三方非公有部门监管体系等。
2.研究方法
1.2.2research method
（1）文献研究法
通过收集资料，研究食品安全监管的现状和问题，为政府实现有效的食品管理和控制提供理论和实践依据。
（2）比较研究法
从比较中西方政府在食品安全监管中的作用角度，比较中西方政府在监管方法，路径和结果上的差异，为中国的功能定位和功能学习提供依据。
（三）国内外研究现状
1.3Research status at home and abroad
1.国内研究现状
1.3.1Domestic research status
刘鹏（2010）描述了中国食品安全管理体系的历史变迁过程。中华人民共和国成立以来，我国食品安全管理体系分为指令体系、混合体系和监管体系三个阶段。同时，分析了我国食品安全管理体系的不同阶段。该文总结了现阶段我国食品安全监管体制的发展背景、具体特点、优势与劣势，基于历史和制约我国食品安全优化的结构性因素分析了监管绩效，将监管绩效的现状与历史制度的根源联系起来，提出了未来我国食品安全监管体制的改革方向。李昌建、张峰（2006）分析了食品安全监管领域主体结构的分散化和多元化，提出市场主体和社会中介组织应参与食品安全监管，形成政府主体、市场主体和社会中介组织的联合监管。要实现对食品安全的有效监管，就要建立多元化，动态化，均衡化的社会监管模式。
张伟达、任端平（2011）从我国食品安全监管中政府职能转变中获得具体经验。适应计划经济体制和市场经济体制，包括对食品卫生内部综合管理和国家对外综合管理的监督管理，以及实施政府对食品安全的动态监控。分析表明，食品安全监管中政府职能的历史变化主要受政府职能总体定位和食品安全现状的影响。刘家杰（2011）从食品安全角度论述了政府监管机构的职能与权利，并针对存在的问题提出了对策建议。
2.国外研究现状
1.3.2Research status abroad
在预防和源头控制的早期阶段，人们的共识是在从农田到餐桌的整个食物链的各个阶段采取有效的预防措施。在达成这一原则共识的基础上，国外学者对各国的控制系统进行了介绍，并对完整的食品控制系统的基本结构、运行机制和可能的故障进行了深入的讨论。例如，Whitehead,A.（1995）提出食品控制系统包括法律、食品控制策略、食品控制功能、检测服务、分析服务、监督功能等六个要素。Adrie J.（2005）提出，食品供应链的运作必须确保链中各部门之间的密切合作。David A（2007）和其他人认为，由于地理位置、对产品属性的不信任、信息不对称和系统不完善，食品控制系统将失败。
国外学者对食品安全管理技术的研究十分重视。食品安全管理技术主要研究领域包括：HACCP全过程监控体系，风险分析，食品安全追溯体系等。HACCP监测体系是一种全面系统的控制方法。它为整个食品链制定了操作规范，并为确保食品安全提供了可靠的基础。有很多外国人学者们充分肯定了HACCP在食品安全控制中的作用。根据ViolarisY（2007）和其他学者的观点，HACCP体系的有效运行需要政府强制执行，政府应在其中发挥积极作用。食品安全风险分析主要是对食品链过程中各环节的潜在危害进行评估，以找出有效的管理方案。早在20世纪90年代初，就提出了风险分析的主要环节和步骤。
二、食品安全监管相关理论
2.Relevant theories of food safety supervision
（一）食品安全的概念
2.1The concept of food safety
食品安全的概念可以表述为：食品种植，养殖，加工，储存，运输，销售等活动符合国家标准和要求，不存在有毒有害物质或因素。损害人体健康不会传染给消费者疾病，也不会伤害消费者及其后代。这一概念表明，食品安全不仅包括生产过程中的安全，还包括操作过程中的安全，包括实际安全和未来安全。
食品安全的含义主要包括四个方面：第一，配料安全，即食品中所包含的成功不会危害人类健康。其次，功能是安全的，即食物不能影响人体的正常代谢。第三是免疫安全，也就是说，食品中不应含有可能引起人类疾病的病毒。第四，遗传安全，即食物不能改变人类的基因。
（二）食品安全监管的概念
2.2The concept of food safety supervision
食品安全监管是指政府通过社会宣传干预食品生产经营活动，解决食品市场失灵问题。它的目的是使市场上所有的食物都安全。其特点是：第一，食品安全监管是行政行为，全过程体现行政管理的内容。其次，参与食品安全监管的两个主体（监管者和被监管者）之间存在一定的不平等，其权利义务不平等。三，食品安全监管强制性。只有国家的支持和使用武力，才能有效地开展监管行动，提高食品安全水平。四是食品安全监管动态化，持续化。食品安全监管不是静态的，而是在一定时期内具有连续性的动态过程。
（三）公共管理理论的产生
2.3The emergence of public management theory
英文单词“governance”来自古希腊语和拉丁语单词“掌舵”。它的主要含义是操纵和控制。长期以来，它一直与“政府”一词交叉使用。其使用范围主要涉及国家公共事务相关法律的实施以及某些与管理利益无关的特定机构和行业。1989年，世界银行在报告中首次使用“公共管理”，并用它来解释非洲国家现代化进程中的一些重大问题。此后，这一概念被包括联合国和西方学术界在内的国际组织广泛接受和使用。随着我国各项事业的不断发展，日益复杂的公共管理问题成为我国关注的中心。作为一种建设性的概念和理论，公共管理被引入并得到了广泛的重视和研究。彭宗超等人认为，应该用“公共管理”的概念来明确表达公共领域的“治理”，这样才能更清晰地表达这一概念，以区分全球治理和公司治理。公共管理是指政府组织、非政府组织和非政府主体协调管理公共事务，以实现预期的公共目标。
（四）公共管理理论对我国食品安全监管的借鉴意义
2.4The reference significance of public management theory to China's food safety supervision
1.实行专业化管理
2.4.1Implement professional management
根据公共管理理论，政府应明确其职责、责任和责任。行使公共管理权的政府工作人员是管理者，而不是简单地接受他人的命令。在公共管理理论家看来，管理是政府工作人员所需要的专业技能。在新公共管理理论的政府中，专家的任命应逐渐减少，相应地也有越来越多的管理者。以SES为例，其目的是培养这样一批能够胜任不同岗位和部门，具有自由流动能力的高级管理人才。在我国现行的食品安全监管体系中，存在重复监管和渗漏现象，部分食品安全监管人员缺乏与食品安全相关的专业知识。因此，将专业管理理念应用于我国食品安全监管领域具有现实意义。能从根本上提高食品安全监管的质量和效率，也有利于提高我国食品安全管理的效率。食品安全统一管理，才能更好地保障广大群众的合法权益。
2.竞争机制的引入
2.4.2Introduction of competition mechanism
根据市场经济学，市场失灵的主要原因是市场本身的缺陷。因此，市场并不完善。它有自己的缺陷。如果完全取决于市场本身的功能，必然影响国民经济和社会的健康稳定发展。因此，纠正市场的主要途径是通过政府等部门。不可避免的是，政府不是万能的、完美的，它会失败。此时，公共管理理论主张利用市场力量引入政府。为了提高公共服务的供应效率，在引入市场竞争后，公共部门与私营部门之间以及公共部门与公共部门之间将存在有效的竞争，从而检验市场上现有的公共服务供应部门，实现优胜劣汰。我国食品安全监管领域引入竞争机制，公共部门合理有限地引入与食品安全监管相关的市场机制，将使食品安全监管部门能够与引入的第三方竞争。公共和私营部门之间以及公共和公共部门之间形成有效的竞争有利于改善食品安全。全监管的效率，使食品安全监管机构能够面对市场检查，更好地促进其行政效率。
3.以顾客为中心
2.4.3Customer focus
在公共管理理论的新领域中，政府与公众关系的形象与市场经济中的企业与客户关系相似，因此这种形象被称为“客户”。对于政府来说，所谓客户是指受政府政策和政府公共管理行为影响的个人。政府的“未来发展”是由这些人确定为对政府公众满意和不满的“顾客”。可以看出，公共管理理论更加强调客户对政府的影响，体现在以下几个方面：（1）政府在多大程度上满足了“客户”的需求；（2）对于“客户”，是对政府管理行为的理解和接受；（3）政府对“客户”公共决策的公开和参与；（4）政府对“客户”要求的商品和服务响应及时有效。在我国食品安全监管领域，引入以顾客为中心的新公共管理理念，将有助于食品安全监管机构更明确地界定其行政目的，即确保人们的食品安全，关注人们食品安全的合法权益。食品安全监督管理机构应当在职权范围内，运用法律赋予的各种方式方法，最大限度地保护人民的食品安全权益，实现食品安全监管行政目标。
三、公共管理视域下A市食品安全监管现状及问题
3.The current situation and problems of food safety supervision in a city from the perspective of public management
（一）A市食品安全监管现状
3.1Current situation of food safety supervision in city A
1.现有的食品安全监管模式
3.1.1Existing food safety supervision mode
目前，全市食品安全监管仍采取分段管理模式：A市卫生局负责全市食品安全综合协调，全市食品安全信息发布，全市食品安全监督检查等工作。重大食品安全事故，以及食品及相关产品安全风险的监测、评估和预警；市农林局负责组织实施全市农产品质量监督工作，组织协调种子、农药、兽药等农业投入品的质量检测、鉴定和执法监督管理；A市食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等餐饮服务食品安全监管。市商务局负责全市定点屠宰牲畜的监管工作。A市工商局负责流通领域的食品安全监管工作。A市质监局负责生产领域的食品安全监管工作。2005年，A市成立了食品安全委员会，由市卫生、农林、质监、工商、食品药品监管等25个部门组成，基本覆盖了与食品安全有关的各个部门。食品安全委员会由市政府主要负责人牵头，负责，组织，协调全市食品安全监督管理工作。
2.食品安全监管法律依据
3.1.2Legal basis of food safety supervision
食品安全监管法律法规主要包括法律，行政法规，部门规章和地方政府发布的规范性文件等。国务院公布的行政法规包括：《国务院关于加强食品等安全监督管理的特别规定》、《认证认可条例》、《进出口商品检验法实施条例))、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例》、《生猪屠宰管理条例》。饲料及饲料添加剂、工业产品生产许可证管理规定及生猪屠宰管理规定。部门规章主要是《食品生产企业质量安全监督管理实施细则(试行)》、《流通领域食品安全管理办法》、《无公害农产品管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《食品标签标注规定》、《转基因食品卫生管理办法》等。
3.食品安全监管取得的成效
3.1.3Achievements in food safety supervision
食品监管是一项系统而全面的工程，近年来，A市在食品安全监管方面做了大量工作：
（1）加强组织建设。在A市工商行政管理局的领导下，与市一级卫生局，质监局等相关职能部门合作，成立了食品流通监督管理办公室，实现信息共享，资源整合与合作。开展食品流通监管，促进A市食品安全监管效率的提高，为更好地实施食品安全监管提供有力支撑。常熟市人民政府建立全国人民代表大会负责制，加强食品监管责任制。
（2）实行“快检+法检+经检”联合监管模式。食品质量检验包括抽样检验和快速检验两种方法。前者是一种法律检验方法，但效率低，成本高。后者是快速和低成本的，但它只是一种初步的筛选方法，而不是一种合法的检查方法。张家港市为了有机结合，相辅相成，创造性地提出了“快检+法检+经检”三大检验联动工作模式，为食品安全监管注入了新的活力，形成了以快速检验为重点的监管体系。手段，以法律检测为基础，由执法保障，从“被动，事后补偿”，“主动，主动，预防”的角度实现了食品安全监管的方向。
（3）开展食品安全管理专项行动。
自2014年以来，A市以提高食品安全为主要内容，开展了“天安行动”，涵盖了从农田到餐桌的整个食品产业链，涉及食品安全种植、养殖、生产加工和市场六大环节。流通，餐饮服务，生猪屠宰及食品进出口，重点是食用油，生猪及猪肉制品，农药兽药残留等十大环节。大品种，通过全面深入的食品安全隐患排查，受到了严重重视。严厉打击了食品生产经营领域的各类违法行为，取得了较为明显的成效（见表1）。
表1 2015年A市食品安全监管成效
监管内容 出动执法人员 检查单位 立案 销毁不合格产品 抽检食品 抽检合格率
数量 12.7万人次 15.6万户次 1448起 5600公斤 4.15万批次 96%
（4）推进食品流通信息追溯体系建设。
A市工商行政管理局开发的食品流通信息追溯系统已满足建立食品销售企业信息形式长期备案制度的要求。食品经营者相关数据录入数据库后，将通过条件过滤自动录入工商监管模块。工商部门可通过登录监控模块实现系统内食品的实时追溯。食品追溯体系的升级，从根本上提高了工商部门的监管效率，真正实现了对食品流通全过程的监控。当需要跟踪有问题食品时，可以通过系统查询快速锁定目标，跟踪并节省人力物力。彻底改变了跟踪问题食品时只能进行无目的普查的落后方式，提高了管理部门的监督和应急能力。2011年，“智慧农业，常熟基地项目”在A市启动。是首批溯源体系建设试点城市之一，拥有屠宰企业170余家，大型批发市场100余家，标准化蔬菜3000余种。在市场上，超过1400家大中型连锁超市和4400多家集团消费单位开展了试点项目，覆盖了超过15万个商业家庭，惠及4000多万人。在食品流通许可证领域实施四项新制度。掌握和规范流通许可行为，建立食品流通许可文件，加强流通许可数据的使用，加强流通许可质量检查四个环节，启动食品流通许可业务备案标准和文件，食品流通许可业务档案评价标准，各类食品流通许可业务申请示范文本，建立食品流通许可文件新体系，如：管理意见进一步规范食品流通许可行为，严格规范食品流通许可登记管理，提高许可经营质量和服务水平，积极支持和培育食品流通经营主体健康发展。
4.食品安全监管机构调整
3.1.4Adjustment of food safety regulators
2013年3月，第十二届全国人民代表大会审议通过了《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》(中发(2013)9号)。 国务院于2013年4月发布指导意见 《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(国发(2013)18号)，要求各省、市、县政府统一食品安全监督管理职能。 食品药品监督管理部门，工商管理部门和质量技术监督部门应当建立食品安全监督管理职能。 药品监管机构对食品药品实行集中统一监管，具体负责同级政府食品安全委员会的工作。
（二）A市现行食品安全监管存在的问题
3.2Problems in the current food safety supervision in city A
1.食品经营准入门槛较低，行政许可制度落实不到位
3.2.1The entry threshold of food business is low, and the implementation of administrative licensing system is not in place
加强市场准入管理是提高食品安全，保障消费安全的重要手段。还要加强食品安全管理，规范市场经济秩序，维护公平竞争，维护消费者合法权益。然而，在具体实施过程中，为了扩大市场总量，繁荣地方经济，食品经营许可证仍存在违规行为：（1）食品经营许可证准入门槛较低。在食品安全行政许可领域，通常放宽市场准入条件，允许所有市场经营者尽可能进行商业申请。为了帮助生活较困难的人，促进再就业，政府部门往往放宽食品经营许可证的门槛。（2）食品经营许可证的检查项目和程序几乎为空。食品经营主体准入条件广泛，因此食品经营主体资质可随意核定。例如，市卫生局要求，经营者必须到县级疾病预防中心或县级医院办理健康证或健康证，经营者必须经过至少40学时的食品安全知识培训，方可取得食品经营许可证。然而，事实上，健康证明很容易获得，甚至只需要支付一定的费用。对食品经营者的培训要求是徒劳的，造成了经营者自身素质的不同，增加了食品监管的难度。
2.食品安全监管部门职责交叉
3.2.2Cross responsibilities of food safety regulatory authorities
作为食品安全组织，政府在食品安全领域的主要职能是引导和规范我国食品行业健康稳定发展。在中国整个食品安全监管部门，涉及工商、质监、卫生、食品药品监督管理、农业、食品、教育等十多个部门。这样，就会出现监管的重复和监管的空白。这种现象的直接影响是大大降低了食品安全监管的效率，造成了有限的监管资源的盲目浪费。此外，在县乡食品安全监管机构中，食品监督管理人员数量不足，业务质量参差不齐，仍然十分普遍，距离完成食品安全管理的要求还有一定差距。
3.食品安全标准不一
3.2.3Different food safety standards
食品安全标准和检测标准，以及食品技术法规的滞后，普遍存在于我国当前的食品安全监督管理领域。具体而言，这一问题主要表现在以下几个方面：食品安全标准体系不完善，一些食品监管部门分别制定了自己的管理方法和监管标准，就整个食品安全行业而言，没有统一的标准。基于不同部门对同一产品的安全标准和标准，甚至可能适用不同的标准，导致存在多种标准，使政府难以有效控制整个食品链。因此，我国政府应充分重视食品安全标准的制定。同时，由于世界经济一体化和粮食出口增长，食品标准的制定也是一种参考，并与国际标准保持一致。虽然我国《食品安全法》提出食品安全标准要有明确统一的规定，但在食品安全监管的现实中，依然是监管机构根据自身的食品安全标准实施法律。不同的食品安全标准对食品安全监管有直接和负面的影响。在食品安全执法的具体过程中，监管部门没有统一的执法标准，对同一行为的处罚可能不一致，甚至导致执法问题。目前，我国食品安全抽检和抽查相对混乱。主要原因是没有约定的检验标准和安全规定。只有统一不同的食品安全标准，才能建立多部门联合执法，有效的食品抽样程序，实施统一的检验标准，尽快建立统一的检验机构。
4.食品安全监管效率低
3.2.4Low efficiency of food safety supervision
食品安全监管要求各部门明确职责，按章办事。然而，目前我国食品安全监管领域的问题效率相对较低，体现在食品监管部门之间的隔离和部门职责的不明确。有国家工商总局、商务部等“超级”监管机构。以工商行政管理部门为例。虽然国家工商总局是专门负责市场运行控制的机构，但在食品市场的各个环节都存在着国家工商总局的“渗透”。同样，商务部也有同样的情况。作为市场贸易行业监管的专门机构，商务部也“渗透”到食品生产销售中。然而，作为食品安全监管的专门机构，国家食品药品监督管理局在食品监管中只发挥组织、协调和综合监管的作用。它无权制定食品安全标准或监督执法。因此，其组织、协调和综合监督职能很容易成为空谈。事实上，国家食品药品监督管理局可以承担更多的行政执法机构的监管职能。
四、食品安全监管存在问题成因分析
4.Analysis on the causes of problems in food safety supervision
（一）食品安全标准立法不全面、相关职能部门执法打击力度不足
4.1The legislation of food safety standards is not comprehensive, and the law enforcement of relevant functional departments is insufficient
食物中毒事件和参与假冒食品事件频发。主要原因是我国食品监管立法不完善，处罚过轻。《食品安全法》、《商品检验法》、《动植物检疫法》等法律是我国食品安全领域现行的行为规范。除了立法机关发布的法律外，国家质检总局、卫生部等相关部门也发布了相关食品法规和食品标准。然而，我们仍然需要看到，中国现行的食品安全法律法规与欧美发达国家健全的法律体系之间还存在一定的差距。在食品安全监督管理的具体过程中，法律法规不够完善，法律法规模糊，可操作性强。目前，罚款、停业整顿、吊销营业执照都被视为对非法经营、生产食品的处罚。然而，不难发现，上述三种方法并没有触及到如今食品违法暴利中违规者的根源。在巨额利润的诱惑下，极有可能再次走进非法食品的深渊，再次威胁到人们的食品安全。在法律相对健全的欧美发达国家，往往选择严厉的惩罚和监禁作为对食品违法行为的惩罚。从那时起，对金钱、名誉和人身自由的严厉惩罚使违法者望而却步。
（二）相关部门权力与责任分配不明确
4.2Unclear distribution of power and responsibility of relevant departments
食品安全管理体系不完善是食品安全监管缺失的主要原因。具体而言，与市场经济有关的食品由工商、卫生、检验检疫等部门共同监督管理。在复杂的粮食生产过程中，许多部门往往存在“踢”、“拉”的现象，缺乏协调和联系的机制。这些部门缺乏监督的主要原因包括缺乏监督人员和工作人员的专业素质和能力低下。从表面上看，这样一个多部门的食品安全部门应该非常详细，其权限应该明确划分，但实际上，多个监管部门的权责重叠，权力关系不明确。也就是说，多个监管部门之间没有协调联动机制，无法形成有效的监管力量。如负责农产品安全监管的农业部门，负责生产过程监管的质检部门，负责食品流通过程监管的工商行政管理部门，负责食品流通过程监管的商务部门。监督食品储备，卫生部门负责监督食品和饮料。看似毫无关联的联系，其实却有着无数的内在联系。各监理部应相互沟通，对监管信息进行监督。
（三）食品安全信息公布、回应职能缺失，危机管理机制不完善
4.3The function of food safety information release and response is missing, and the crisis management mechanism is imperfect
在现实生活中，当食品安全监管部门发布食品安全事故时，往往会滞后。这起食品安全事故被媒体曝光后，相关部门急于在紧急会议上相互分担责任和分工。同时，事件发生后的反应也无法满足公众和媒体的心理预期。造成这一现象的原因在于食品安全信息的发布，而我国的食品安全监管体系尚未建立健全应对机制。作为食品安全监管部门，政府不能在第一时间发布食品信息，因此公众只能被动地通过媒体接受食品安全事故的总结。随着科技信息的快速发展和缺乏完善的危机管理机制，政府对事件后食品安全的处理显然不符合公众对政府职能的心理预期，不能有效、及时地实现。控制日益复杂的食品安全形势。此外，危机管理机制的不完善往往导致以下现象：多个监管部门相互交谈，相互促进和诱导，监管信息沟通不顺畅，对信息发布和处理的反应非常缓慢。面对食品安全事故。一般来说，危机管理机制和食品安全信息发布机制的建立和完善可以从源头上解决上述问题，政府的食品安全监管行为可以满足人们的心理期望。
（四）第三方组织监管缺位
4.4Absence of third party organization supervision
在食品安全问题上，中国政府全面负责。虽然建立了以食品药品安全为重点的食品药品监督管理局，但由于食品安全的普遍性、随机性和专业性，对监管提出了更高的要求。仅仅依靠现有的政府监管，很难做到事前预防，事中处理，事后管理的综合协调。面对这种情况，国外大多数发达国家都引入了第三方组织，与政府部门相比，第三方组织是专业的和灵活的。面对区域性和具体的食品安全事件，第三方机构比政府部门更具优势，可以作为政府的补充职能。在中国，没有私营公司或组织从事与食品安全有关的工作，主要是因为政府不鼓励第三方组织的行为。然而，由于缺乏第三方机构，我国食品安全监管体系不能保证人们对食品安全的合理预期，不能满足人们对食品安全信息的合理需求，这也导致了我国食品安全监管体系的失败。针对我国食品安全监管中存在的信息不对称，信息披露不及时，不完整等问题。
五、国外食品安全监管的经验
5.Foreign experience in food safety supervision
（一）美国食品安全监管模式
5.1Food safety regulatory model in the United States
一是建立三级监管体系，让专业人员在食品加工厂、养殖场等地进行全面监管，包括原料的收购、生产、流通、销售、客户服务等环节；二是实行食品召回制度，从食品市场召回有缺陷的产品。紧急情况下，食品药品监督管理局可以强制企业召回食品。三是加强第三方检测认证。食品药品监督管理局有权对实验室认证机构和第三方实验室进行检查。四是加强风险管控。所有注册食品企业必须制定和实施食品保护计划。五是加大惩罚性赔偿力度。明知有违法犯罪行为的食品企业负责人和个人将被处以10年以下有期徒刑和无限期罚款。
（二）英国食品安全监管模式
5.2Food safety regulatory model in the UK
英国食品安全管理体系框架包括四个方面：一是食品安全检验认证体系；二是食品安全法律法规体系；三是食品安全执法监管体系；四是产品质量安全研究体系。其中，食品管理规定非常科学合理，主要规定了食品生产，加工和销售的七个方面，即：配料含量，添加剂，污染，加工和包装，标签，健康和健康，重量和体积。以下是关于成分含量和污染的条例清单，供发展中国家参考：（1）成分含量管理条例。涉及到蜜蜂的有《蜂蜜管理法》和《食品标签法》;肉类和水产类食品的有《肉类和水产类食品(修正案)管理法》、《食品糖分管理法》、《食品色素管理法》和《多种添加剂管理法》;牛奶方面的则有《欧洲经济共同体管理法》、《饮用奶管理法》、《炼乳和奶粉管理法》、《食品标签管理法》、《食品混合添加剂管理法》;禽类食品(冷冻，含水量)有((禽肉(含水量)管理法》、《欧洲经济共同体委员会管理法》。（2）农产品污染管理条例。该条例的这一部分包括欧洲经济共同体管理委员会制定的条例，其中规定了食品中各种污染物的最高限度，包括皮蜡、二氧、铅、汞、真菌毒素（黄曲霉毒素和超级霉素）、硝酸盐和可能含有蔬菜中的亚硝酸盐。《EC管理法》和《食品污染管理法(英国)》对砷，激素等兽药残留，农药，放射性污染等有详细，严格，科学，明确的规定。英国的食品安全体系侧重于保护消费者的利益，而监管机构则属于政策体系。在决策过程中充分征求了消费者的意见，例如2000年5月在伯明翰举行的公共论坛上征求了消费者的意见。对于某些特殊群体，包括低收入群体、失业者和老年人，探索各种渠道寻求他们的意见。联合会高度重视消费者组织的意见，包括消费者协会、全国消费者联合会、改善粮食和农业生产可持续性联盟、北爱尔兰消费者联合会、苏格兰和威尔士消费者联合会等消费者组织的代表。邀请这些组织参加FSA专家组会议，并向管理层提出建议。此外，通过对消费者态度的年度调查，了解公众关注的问题，这些调查包括食品营养和食品消费偏好，并就公共食品消费习惯的变化得出结论。
（三）德国食品安全监管模式
5.3Food safety supervision mode in Germany
德国目前的食品安全管理部门是2001年1月22日新成立的德国消费者保护、粮食和农业部。确保水晶食品的质量和安全；并促进环境和动物友好型农业生产。在这三个功能中，消费者保护是最重要的功能之一。2002年设立了两个新的机构：联邦风险评估研究所。该机构的主要职能是评估食品安全和与消费者密切相关的产品领域的健康风险。另一个是联邦消费者保护和食品安全局。组织主要负责风险管理。德国的高食品安全来自于严格的食品管理。严格的管理是建立在健全的食品监管制度基础上的。早在1897年，德国就颁布了食品法。目前，基本法是《食品及日用品法》，对食品卫生标准和食品加工程序作出了数千项规定，甚至对食品餐具和配料作出了详细规定。为了保证《食品及日用品法》的顺利实施，德国颁布了《食品商标条例》，《产品责任法》、《动物繁殖法》等多项法律法规。德国食品市场上假冒伪劣食品很少，这不仅是由于全面严格的食品法律法规，也是由于其完善的执法监督体系。德国执法和监测系统的主要目标是保护消费者的健康；防止伪造；确保食品质量和食品行业的公平竞争。通常，州政府负责执法，而联邦政府负责立法和协调。根据《食品及日用品法》的规定，德国食品执法监督部门是各级卫生防疫部门和专门的监督委员会。还规定食品执法监督日的工作人员应当是担任政府职务或者参加相关活动两年以上的专业科技专家，专业人才和人员。为了了解食品相关法律法规的执行情况，政府将派专人随时对相关部门和企业进行直接访问或抽样调查。这种监督渗透到与食品有关的各个层面。这种抽样活动是随机的，抽样调查活动将按照科学抽样的规定进行。德国还通过全国范围的粮食监测活动建立了一个庞大的粮食质量数据库。这些信息资源将有助于食品立法、执法和监督，可以说一举三得。
（四）日本食品安全监管模式
5.4Food safety supervision mode in Japanese
一是溯源管理。通过立法，牛肉可以追溯到从农场到零售。在其他产品中，日本食品制造商将餐饮信息管理信息输入官方指定的系统，并且每种食品都有相应的条形码。在产品销售之初，农协主要为农民销售的农产品建立了相应的条形码。为了保证农产品的可追溯性，农产品上的电子编号和条形码应逐一对应。二是信息交流机制。日本高度重视信息交流，建立了相应的信息交流渠道，专门用于食品安全教育和消费者交流。比如，农林渔业部主页设置了“消费者之家”专栏，食品与农业投资检验中心设置了食品安全信息交流专栏，定期发布食品检验信息和结果。为了使消费者理解并充分接受公众和媒体的监督，第三种是严格的惩罚制度。日本对违反食品安全的处罚非常严厉，不仅经济罚款和刑事处罚，而且社会压力很大。企业一旦违法，就会进入社会道德体系的黑名单，彻底崩溃，这是日本食品安全的重要原因。
六、优化A市食品安全监管的对策
6.Countermeasures of optimizing food safety supervision in city A
（一）统一食品安全标准
6.1Unified food safety standards
针对我国现行食品检验标准和食品技术法规存在的问题，特别是安全标准和检验方法不一致造成的食品执法不力，中国政府应尽快协调有关部门的工作。可以建立统一的食品安全标准。在制定统一的食品安全标准的过程中，可以借鉴国外发达国家的相关经验，结合我国的实际情况，制定适合我国经济社会发展的统一食品安全标准。社会发展顺应国际经济发展趋势，建立统一的食品安全执法法律依据，明确划分食品安全行政执法部门的职权，使相关执法部门在执法过程中遵守法律法规。制定统一的食品安全标准需要考虑两个方面。首先，我们需要改变地方标准、食品行业标准和国家标准三个体系。统一的标准体系是指食品安全管理标准要明确，可查。此外，为了改变食品卫生标准与食品质量分离的现状，我们在制定食品安全标准时应参考欧盟的相关做法：应建立一个独立的监管机构。机构应统一制定食品安全标准。下级监管机构应负责协助和委托制定标准。下级机构应负责自己的机构。下级机构的管理标准应服从上级机构的解释。.在我国的实际应用中，国家食品药品监督管理局应是最高的食品安全标准制定和解释机构，负责修订和解释现有的国家食品安全标准。
（二）完善食品安全监管部门问责制度
6.2Improve the accountability system of food safety supervision department
在我国食品安全监管部门，基层食品安全形势管理部门的工资和办公经费仍然依靠上级管理部门“解决”，对企业进行罚款，势必会导致包括相关人员和干部在内的少数部门“公然谋取利益”。正是由于各种落后的制度和政策，相关行政部门对“钓鱼执法”、“养鱼执法”存在利益诉求和违法空间。由于客观上需要对违法企业的工作业绩和在职表现进行评价，相关部门和人员已逐步与违法企业达成“合同”。事实上，这两个相反的方面是利益共同体，它以损害公共利益的方式寻求个人利益。要解决这一问题，不仅要教育执法部门人员，加强制度的内外监督，而且要改革制度，完善食品安全监管部门，特别是食品安全监管部门的问责制度。对基层食品安全监管部门人员进行内外教育，考核和监督。同时，要加强对基层人力、设备和资金的保护，确保部门利益与罚款分开。此外，行政人员收受贿赂、玩忽职守、询问私事、歪曲法律、滥用职权、不履行职责和义务的，依法从重处罚。
（三）设立食品安全信息的专业化职能部门
6.3Establish specialized functional department of food safety information
因此，有必要设立专门的食品安全信息职能部门，全面收集食品安全信息，进行科学研究和分析，最终通过部门发布信息。这样可以保证信息来源的一致性和信息内容的真实性。它有助于引导公众了解最新的食品情况，并作出选择，以确保公众的食品安全。更重要的是，由于信息的集中传播，新闻部避免了因信息质量参差不齐造成的公众困惑而导致政府公信力下降。近年来，我国出现了食品安全事件。查找事故原因时，食品安全监管信息未畅通。因此，我国政府更加重视食品安全信息的收集和发布。国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中指出，要加强食品安全信息管理和综合利用，将加快推进我国食品安全信息建设。为进一步做好食品安全信息发布工作，现有食品安全监管部门应充分利用新媒体和公众的力量，通过有效的信息采集机制，实时监测和收集食品安全信息。信息分析机制，及时揭露违法企业的违法行为，建立完善的食品安全信息发布机制，使公众能够及时了解食品安全的相关信息，从而在食品市场上没有违法经营的场所。同时，要借鉴欧盟的经验，建立食品监管部门之间的信息共享和信息链接机制，建立国家食品安全信息监测数据库，并对数据进行分析，以评价和警示食品安全。及时控制食品市场安全的方向，做到早发现、早预防、早治疗、早解决食品安全问题。
（四）引入第三方非公有部门监管体系
6.4Introduction of third-party non-public sector supervision system
根据公共管理理论，在食品安全领域引入第三方非政府监管机构，可以分散和小型化食品监管机构，并可以引入市场机制。事先公开监督权，引入第三方组织，比加强对违反《食品安全法》的处罚更有利。这样，一方面，每个执行部门只负责一个或几个相关职能，整合和重组原有复杂的监管机构；另一方面，通过招标和外包，将第三方机构引入食品安全监管系统，形成第三方非公共部门监管服务市场。这里提到的第三方组织可以是私营公司、独立组织和社会组织。但需要注意的是，在开放食品安全监管职能、引入第三方非公有制时，不允许无限制地直接引入第三方监管机构，并考虑食品安全现状。在中国。对第三方监督机构的监督能力，检查水平，设立方法等都要有一定的限制，因为其内容涉及到每个公民的切身权益，所以食品安全监管属于公共管理。食品安全监管是政府的重要职能。在将第三方监管机构引入食品安全监管领域时，这是第三方机构有效发挥监管职能、进行合理审查的重要保障。
结论
Conclusions
食品安全作为人类生存和发展的基本条件，直接影响到每个人的健康和生存。因此，在安全的保障下，每个人都有权吃食物。各国政府在本国建立了食品安全监督管理体系。与欧美国家相比，中国作为食品生产大国和食品消费大国，应该重视人们的食品安全。食品安全已成为一个经济和政治问题。食品安全监督管理的主要部门是政府，但由于各种障碍，我国政府无法对食品安全进行监督管理。由于食品的公众和社会特点，政府可以成为食品安全的管理者和监督者，因为市场在维护公共利益方面不能发挥有效的作用。总之，政府社会管理的重要内容是食品安全的监督管理。具体来说，本文阐述了食品安全监管的概念和公共管理理论的概念。在分析我国食品安全监管存在问题原因的基础上，结合我国实际情况，推动建立健全我国食品安全监管体系，逐步确保人民群众吃上安全放心食品，健全政府食品安全监督管理体系。
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