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行政管理论文：行政成本分析及其有效控制途径探索

来源：985论文网添加时间：2020-05-18 13:51

摘要

行政成本问题一直是公众关注的焦点。近年来，我国行政成本的发展趋势是快速增长和大量消费。随着我国政务信息公开范围的进一步扩大，公众主动要求监督政府的意愿变得越来越强列。行政成本控制是一项系统工程，只有把握系统各要素之间的联系，才能实现系统的整体动态化管理，达到降低管理成本的目的。因此，本文首先从行政成本的基本概念阐述出发，分析了我国行政成本的具体状况和发展趋势，然后指出了我国行政成本存在的主要问题，最后提出了控制行政成本的具体途径，希望最大限度地优化和降低政府成本，促进行政效率水平的不断提高。

关键词：行政成本；结构失衡；成本增高；控制途径

1行政成本的基本概念

1.1行政成本的涵义

美国会计学会将成本定义为“为了某个目的而付出(或可能付出)的货币价值的牺牲”。“作为一个管理和协调各类公共事务的组织，各国政府需要管理和提供社会所有领域和层次的服务。这种管理和协调是昂贵的，服务也需要占用和消耗各种社会和经济资源。只有占有和消耗资源的政府才能正常运转，为社会提供各种管理和服务。可以看出，政府管理和服务社会有成本，即行政成本。

1.2行政成本的分类

按照不同的标准和从不同的角度,可以对行政成本进行多种分类。

（1）按照支出用途，管理费用包括劳务费、办公费和设备费。

人力成本是政府为招聘、培训、工资、福利、医疗等所必须支付的成本，在行政成本中占有重要地位，是当前行政成本中最大的支出项目。公务费是指公务员在决策、执行、协调、咨询和信息运行等方面的支出。主要体现在办公费、交通费、通讯费、会议费、招待费、差旅费等服务性支出和低值易耗品支出。这种成本是行政成本中最活跃的组成部分，变化最大，控制空间最大。设施成本是指建设和维护设施（如用于公务活动的设施）的成本，包括配置和维护公务活动中所有固定资产（如建筑物、计算机系统、印刷系统、交通设施）的成本。这是一次性运行维护成本最大的一次，但投入使用后是相对稳定。

（2）根据成本行为，行政成本可分为固定成本、可变成本和混合成本。

固定费用是指不受特定政府活动数量影响的费用，如固定期间公务员的工资。变动成本是指随着具体政府工作活动的开展而增加的成本，如接待、检查等。混合成本是指随着具体政府活动的增加而增加的成本，如办公电话费、差旅费等。

（3）按照行政行为的影响，行政成本可分为有效行政成本和无效行政成本。

有效行政成本是政府支付行政活动的必要成本，也是政府获得社会效益的前提。例如，有必要建立机构和人员来满足管理需要。无效行政成本是指政府在实施行政行为中支付的超额成本。换言之，这部分成本无法创造相应的社会价值，导致不必要的行政资源损失，如组织重叠、高端办公用品、私人使用公共汽车、文件旅行、部门间冲突解决和误导性决策。行政成本的增加属于无效行政成本的范围。

1.3行政成本的构成要素

一般来说，行政成本包括行政组织成本、行政决策成本和行政执行成本。

行政组织成本是政府组织所需的各种费用的总和。主要包括政府办公场所、办公设备和政府工作人员工资。在一些地区，高档办公楼和设备、机构过多、人员臃肿等现象依然普遍。

行政决策成本是指行政主体为实现一定的行政目标而投入的全部人力、物力和财力的总和。它是整个行政工作的核心环节。许多机构仓促做出决定是很常见的。许多问题只有在实现过程中被发现才能得到解决。必须重做并重复多次。因此，完善科学的决策机制，加强专业论证，听取公众反馈，是非常重要和必要的。

行政执行成本是指行政主体在实施行政决策、实现行政决策目标的全过程中所消耗的人力、物力和财力的总和。如果能控制在行政决策成本之内，超过行政决策费用的，即决算超过预算的。如果物价上涨等外部原因纯粹是内部原因，那就白费了。在行政过程中，政府力求以最小的投入获得最大的产出，这也是公众所希望看到的。

2我国行政成本具体分析

2.1行政成本趋势分析

为了使分析更加直观方便，根据《2017年中国统计年鉴》表1所示，我们可以看到行政费用支出从1978年的52.9亿元增加到2016年的351.24亿元，2016年的行政费用比1978年高出66倍，每三年增长20.01%。财政支出从1978年的1122.09亿元增加到2016年的18902.58亿元，每三年增长13.06%。国内生产总值从1978年的3624.1亿元增长到2016年的95933.3亿元，每三年增长15.31%。从数据中可以看出，行政成本不仅在总量上有所增加，而且比同期财政支出和国内生产总值的增长率还要快。

1978年，行政支出占财政支出的4.71%，逐年增加，到2016年增至18.58%。也就是说，行政支出占财政支出的近五分之一。行政费用占国内生产总值的比例从1978年的1.46%上升到2016年的3.66%。从数据可以看出，行政支出在财政支出中的比重和行政支出在国内生产总值中的比重也在逐年增加。总体而言，我国行政成本呈现出规模过大、增长过快的趋势。

表11978-2016中国行政管理成本概况

年份行政管理费（亿元）财政支付

（亿元） GDP

(亿元) 行政管理费占财政支出比重（%）行政管理费占GDP比重（%）

1978 52.9 1122.09 3624.1 4.71 1.46

1981 63.07 1281.79 4038.2 4.92 1.56

1984 84.63 1168.41 4862.41 7.07 1.70

1987 103.08 1701.02 7171.0 8.22 1.95

1990 171.06 2004.91 8964.4 8.53 1.91

1993 228.2 2216.18 10202.2 10.98 2.17

1996 386.26 2823.78 16909.2 13.68 2.28

1999 414.01 3386.62 21617.8 12.22 1.92

2002 634.26 4642.3 34634.4 13.66 1.81

2005 996.54 6823.72 58478.1 14.61 1.70

2007 1358.85 9233.56 74462.6 14.72 1.82

2010 1600.27 10798.18 78345.2 15.82 2.04

2013 2020.6 15886.5 89403.6 17.42 2.46

2016 3512.49 18902.58 95933.3 18.58 3.66

每三年增率 20.01% 13.06% 15.31%

资料来源：2017年《中国统计年鉴》

2.2行政成本投入产出分析

行政支出促进了社会经济的发展。因此，行政成本的投入产出分析就是研究行政成本单位投入的经济效益，即GDP。在此应当指出，形成国内生产总值的成本不仅包括行政费用，而且还包括各种其他费用。行政成本是维护社会经济秩序的管理成本。在经济生产率指标的引入中，经济生产率是单位经济产值投入、产出的行政成本和行政成本的比率，这是国内生产总值与行政费用的比率，实际上等于行政成本的价值，占国内生产总值的倒数，因此较高的行政成本占国内生产总值的份额，经济生产率越低，行政成本的作用越小。

根据《2017年中国统计年鉴》，2016年国内生产总值为9593.33亿元，行政支出为3512.49亿元。根据这一计算，行政支出占国内生产总值的3.66%，行政成本的经济产出率为100:3.66，即行政成本为3.66元/国内生产总值。行政费用在国内生产总值中的比例从1978年的1.46%上升到2016年的3.66%。由于经济产出率和行政成本在国内生产总值中的比例是相互作用的，这一时期的经济产出率呈下降趋势。1978年100元的国内生产总值需要1.46元的行政成本，2016年需要3.36元。从这个角度来看，从经济效益的角度来看，我国行政成本均衡的效率正在下降。

2.3行政成本水平分析

行政成本水平的分析是行政对象研究的行政成本负担水平。它可以计算每个工人的人均行政费用和行政费用。2016年，中国137.627万人，其中就业8250万人，城镇平均年收入6907.1元，农民年均净收益3306.9元，城乡人口比重48064：79563，全国平均收入4662.7元，平均劳动收入8149.1元。通过计算，2016年人均行政成本为275.2元，人均行政成本为481.0元，即2016年人均行政成本为275.2元，人均行政成本为481.0元。相当于人均收入或工作人员人均收入的5.9%。这里唯一的分析是预算的行政费用。预算外和机构间管理费用的比例应大于原预算的两倍。

2.4行政成本比较分析

我国行政成本的比较分析主要包括纵向分析和横向分析。纵向分析是历史比较分析，即上述行政成本的趋势分析。这不是一条很长的路，主要是横向分析，即比较中国与其他国家同期在空间上的行政成本差异。根据“国际统计年鉴”表2，该表显示了各个国家行政成本的情况。为了便于分析也为了使比较具有可比性，代表性和普遍性，表中罗列了发达的资本主义大国美国，毗邻而居的俄罗斯，和同为不发达的人口大国印度，以及其他几个.代表性.国家.。从表中可以看出，我国的行政支出在财政支出中的比例18.6%是各国中最高的，比发达国家美国高出8个百分点，比印度高12个百分点。土耳其的行政支出占财政支出的比例最低，竟比中国低16个百分点。数据显示，中国财政支出中的行政支出比例惊人地高于其他国家。如果行政费用占财政支出的比例过大，则必然会挤占经济建设，科教文卫，国防建设等方面的支出。这是我们不得不重视的问题。

表22016年国际统计年鉴

国家行政管理费（亿本币）财政支付

（亿本币） GDP(亿本币) 行政管理费占财政支出比重（%）行政管理费占GDP比重（%）

中国 3512 18903 95933 18.6 3.7

美国 1984 19578 100822 10.1 2.0

印度 2423 39531 224664 6.1 1.1

泰国 868 10130 51234 8.6 1.7

土耳其 22499000 88403000 1791682500 2.5 1.3

加拿大 129 2126 10922 6.1 1.2

阿根廷 40 460 2687 6.4 2.9

波兰 217 3376 7493 6.4 2.9

俄罗斯 1805 22029 90408 8.2 2.0

乌克兰 43 590 2042 7.3 2.1

资料来源：《国际统计年鉴》（2016），中国统计出版社，2017年6月月刊，第一页

注：表中金额数据都为各国本币

3行政成本存在的主要问题

要衡量一个国家的行政成本，就要把经济发展水平、居民收入、社会福利制度和社会保障水平联系起来。总体而言，经济发展水平高、居民收入高、社会福利好、社会保障水平高的行政成本也很高。通过上述国际比较分析，我国行政管理费用占财政支出的比例第一。但是，我们也必须看到，我国的高行政成本是基于经济发展水平低、居民收入低、社会福利和社会保障水平低的。简单地说，行政成本在财政支出中的比例较高，但提供给居民的福利和保障水平很低。主要问题是什么？

3.1行政成本总量偏高

国家行政学院杜景建认为“中国是世界上行政成本最高的国家之一”。具体体现在几个方面。

1.基础成本高。臃肿的机构和人员。当然行政人员数量庞大，也不是我国的特殊情况，世界上各国都有。美国克林顿在《重新创造政府》报告中，对精简政府公务员人数作出了硬性规定。主要措施包括：（1）自然裁员，自动取消空缺岗位，不增加人员。（2）提前退休，在达到一定的服务年限后，公职人员可以申请退休，给予一次性奖励。（3）培训调动，部分人员经过专业培训后安排到政府外工作。我们能学习和应用这些吗。

2.装备成本高。办公场所，交通工具，办公用品的高档化。我们应该在广大行政机关树立成本意识。这点日本做的很好，公务员的办公面积有严格规定，办公用品很普通，包括计算机在内的许多办公设备是租赁的，设置为了节约开支从2015年7月1日起日本仓吉市政府职员共370人承担起市政府的保洁工作，仅此一项，每年节省350万日元。难怪常说日本的公共机关是“世界上最小和最省钱的系统之一”。

3.运行成本高。有动用自己的资源找关系，走后门，投机钻营的现象。工作中效率低下，文山会海，部门之间拖沓推诿现象。效率低下影响了政府形象，造成干群关系紧张，解决协调矛盾也增加了成本。比如开会，不管是行政单位还是民营私企，领导们都热衷于开会，这是领导们权利和权威的象征。不管什么内容要求各部门一股脑的都要参加，而且没有时间观念，原定2个小时的会议4个小时还没有结束。个人觉得还是提前做好规划，会议内容是什么，需要哪些部门参加，有几个议程，每个议程讨论多长时间，必须有时间限制。毕竟时间是最宝贵的，鲁迅先生不也说过“浪费时间就是浪费生命。”

3.2行政成本结构失衡

政府的行政职能是为公众提供公共产品，促进社会经济健康发展。公共产品应包括各种制度供给、良性经济秩序、公共投资和公共服务。然而，从我国行政成本的结构和内容来看，支出结构与政府的基本职能和职能不匹配。

1.由于行政成本的比重过大，用于服务社会的行政资源的比重太小。在我国的行政成本中，行政人员的工资成本占很大一部分。例如，2016年，4290万人获得财政支持，其中988万人是行政人员，3292万人是职业人员。根据当年党政机关平均工资10043元，全年总支出超过4300亿元，占当年财政收入13380亿元的32%。“中国行政机构的人员由财政支持。到2017年底，人数达到4500万，也就是说，平均有28人支持一个人“吃皇家食物”。在许多领域，除了行政办公用品、差旅、通信等，80%以上的新收入用于人事基金。，这也是一笔巨款。公共招待费和官方票价在中国也很常见。在这种情况下，如何才能很好地履行国家赋予的行政职能？我们怎样才能更好地为人民服务，为他们谋福利？

2.由于短视的影响，行政成本是不平衡的。大量成本投资于短期内可产生显著效益的项目，成为官员的任期业绩和未来晋升资本。哪些国家卫生示范城市、国家园林城市和国家旅游城市层出不穷。真的有这么多国家大都市吗？它不愿意在可持续发展和公共服务领域投资行政资源。以2016年为例，中国公共教育支出占国内生产总值的比例为2.9%，而印度为4.1%，泰国为5.4%，土耳其为3.5%，加拿大为5.5%，美国为4.8%，阿根廷为4.0%，波兰为5.0%，俄罗斯为4.4%。教育是国家的基础。难道不值得我们深思吗？

3.3行政成本管理失范

我们党和政府高度.重视2.012.年中共.十八大.的报告.，首次.提出“降低行.政成本””的要.求，将.“降低.行政成.本”作.为“深.化行政.体制改.革”，“推进政治建设和政治体制改革”的重要目标之一。

在行政成本支出方面，对行政成本的约束缺乏刚性制度，对行政成本一般不作效益与风险评估，财政对资金的拨付通常一看上年的基数，二看领导批示，三看人际关系。有证据表明，在政府直接投资的项目中，光是“跑项目”的成本一般要占到投资额的30%以上，甚至超过一半，如再加上建成之后就亏损、运行一段就关门的损失，成本就更加惊人。对资金拨付后一般不进行跟踪检查和过程管理，更不进行效益评估。通过表3《全国审计机关分行业审计情况统计表》，行政事业单位为例:2015-2017年财政年度，2015年61853个单位被审计出违规资

金达到7346476万元，平均每个单位为118.8万元；2016年，74321个单位被审计出违规行为金额达到12189989万元，平均每个单位为164.0万元；2017年，69395个单位被审计出违规金额达到12232162万元。这些数据真是触目惊心，可见我国对于行政成本的管理是迫在眉捷！

表32015-2017年行政事业单位违规使用资金情况

财政年度被审计的单位数

(个) 违规金额总数

(万元) 单位平均违规金额

(万元) 单位平均违规金额增长率(%)

2015 61853 734676 118.8

2016 74321 12189989 164.0 38.1

2017 69395 12232162 176.3 7.5

资料来源:《全国审计机关分行业审计情况统计表》，《中国审计年鉴》（2017）

4控制行政成本的具体途径

行政成本控制是一项系统工程，应以系统理论为指导，建立行政单位个人，组织和运作的系统控制机制。

4.1重塑服务理念，强化成本意识

理念是行为的先导，也是效率的关键。在管理过程中，行政成本问题无处不在。如果观念错位，动力扭曲，提高行政单位效率的内在精神动力不足，逐渐成为行政效率低下的“瓶颈”制约。因此，我们应该重塑行政单位管理人员的服务理念。

首先，是强化“为人民服务”的理念。行政单位办公人员要时刻牢记一切为了人民。“为人民服务”的理念是行政单位的行政管理战略和一切政策制定的基础。领导干部要做人民的公仆，为人民谋福利，不能有官僚主义作风。要深入基层和群众，只有这样才能听到人民群众的声音，顺应人民的意愿，看到现状，正确的取得政绩，防止单方面追求所谓“政治成就”和“形象工程”，而不顾科学和长远的发展。

其次，要加强成本意识。对行政办公人员思想上定期教育，比如个别领导干部不让公款招待大吃大喝，就把茅台酒装到矿泉水瓶里，低价香烟盒子里掏出的是中华香烟。如此明修栈道暗度陈仓！要从思想上深刻认识，不能流于表面，做做样子。要将“大家”当“小家”。当然也要加强监督工作，若是还有个别领导干部勇碰高压线，不能姑息，要严肃处理。

4.2改变政绩观念、完善绩效评估

在现实生活中，对行政主.体评估.往往更.注重行.政主体.完成工.作的数.量，很很少关注.行政主.体为完.成这些.工作所.耗费的.行政成.本，以及这些工.作的实.际效用.和长期.效益。应该说这样的评估是不够科学的，不科学的评估必然会导致政治成就观念的畸形发展，追求“面子工程”。因此我们必须停止追求肤浅的形式主义。评估应该运用成本效益分析方法，就是行政成本与行政效果的比例，即服务对象的满意度，社会满意度，企业和公众对领导提供的公共服务认可度的比例。将效益分析的结果与执行机构的晋升，奖惩紧密结合，真正实施科学的绩效考核体系。

为了避免资源的浪费和无效成本的沉淀，所有行政项目必须先进行评估。评估从时间上应包括事先评估，中期评估和事后评估。事先评估是.对行政.决策和.规划中.行政成.本可能.消耗的.定量预.测。中期评估是在.行政执.行过程.中，将.人力，.物力，.财力，.时间的.消耗与.预测情.况进行.比较，.然后对.整个过.程进行.控制。.如果发.现过度.支付及.时纠正。事后评估是对行政结果各个方面的综合评估。就评估方法而言，运用成本效益分析方法通过将所有预期收益的现值与决策阶段的所有预期成本进行比较来评估不同的方案，从而优化方案。并与决策阶段的行政成本预算相比较，看管理主体是否能够以最少的行政成本实现行政目标，并产生更多更好的行政产出。即是在最.短的时.间内花.费最少.的资源.满足最.高质量.的大量社会需求。此外评估时应建立以专家评估为基础，参考基层群众意见为辅的形式，不能独断专权，浮于表面。

4.3打破行政垄断，引入竞争机制

理论上，垄断的本质是扭曲市场价格与竞争的关系。实证研究表明，在同等条件下，自由竞争市场的经济增长率远远高于垄断市场。但是垄断市场的工资水平高于自由竞争市场。可以看出，垄断严重阻碍了经济增长，被称为“发展壁垒”。我们需要建设一个有事业心的政府，不是把政府变成企业，而是让政府像企业一样注重效率，有创业精神。第一，公共产品生产领域的一些行政单位，其中一些直接向社会提供公共服务，可以引入竞争机制，特别是一些与公民直接接触的公共生产部门，以确立市场导向，引入竞争机制，形成公私、公私和其他不同的组合。类型是降低管理成本的有效方法。其次，行政单位可以在一些直接为自身管理提供服务的项目中引入竞争机制，如政府采购、政府招标和车辆维修，以降低行政成本。

4.4规范财政开支，强化预算约束

根据《财政部关于2018年中央向地方转移支付办法的通知》，为了更好地体现以人为本的理念，选择不同地区的总人口作为计算标准财政支出的主要因素。按照科学完善财务管理的要求，为强化各级政府的支出责任，协调重大职能领域政策的实施，标准财务支出应按照海拔、人口密度、气温、交通距离、少数民族、地方病等划分为省、市、县(含乡镇)三级。客观因素用于计算和确定成本变动系数。

我们还需要加强什么？一是加强对行政成本预算来源的监控。行政成本预算必须涵盖与行政收支有关的所有领域，所有收支活动都必须纳入行政成本预算监督范围，消除行政成本监督的“盲区”。二是加强对预算编制和执行全过程的监督。根据市场经济对行政事业单位职能的要求，完善预算主体制度，全面推行零基预算，对预算进行审计监督。监督行政费用预算执行的全过程，全面实行国库统一，收支集中，做好行政采购业务和会计中心制度的监督等。第三，加强预算制度改革，全面实施成果预算制。将成本核算的概念纳入预算，应该花多少钱，可以做多少，从制度上加强对行政成本的控制。

5结论

行政成本不仅是行政绩效的重要指标，也是公共政策分析的中心。政府成本过高是中国社会进步的主要障碍。社会的健康发展需要一个低成本的政府。由于行政绩效本身不容易衡量，人们可以轻松放松行政成本管理，从而稀释对行政成本的限制。因此，降低行政成本一直是我国政府治理的重要目标。

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