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经济转型与城市化发展及国内外研究现状研究-985毕业论文网
来源：985论文网 添加时间：2019-12-31 14:03
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
近年来，随着城市化进程的不断加快，我国城市地下空间开发利用进入快速发展时期，城市地下综合管廊工程建设也随之进入一个重要的发展阶段。
1、经济转型与城市化发展
城市市政基础设施作为城市化的物质基础，良好的基础设施供给能力将有效提高城市化水平，各类城市工程管线作为市政供给的载体，加快地下综合管廊建设步伐对城市发展意义重大。但我国正处于经济转型期，在经济下行的情境下，财政收支矛盾突出，债务水平不断上升，使得政府在投资基础设施建设上面临资金短缺的困境，以至我国在市政基础设施建设领域的投入远低于合理水平，有效供给不足，严重影响和制约了城市化建设的健康可持续发展。加强创新能力，突破传统基础实施供给模式，寻找新的方式减轻财政压力、提高基础设施供给效率和质量已受到政府高度重视。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
1、政府协调管理
英法等国特别注重的综合管廊建设过程的规范化管理，英国采用先进的可视化信息管理系统管理管线的建设信息，在综合管廊建设的各个阶段注重施工对环境的影响，法国则通过立法设立专门的综合管廊管理机构。Julian 综合评价了地下复合管廊的功能，找出了制约地下综合管廊建设和发展的问题。并指出在综合管道廊道层面，政府可设立综合管廊专项管理机构，对综合管廊建设过程中的安全性和合规性进行检查，在 PPP 层面，政府可以设立专门负责 PPP 项目的工作机构[4]。
2、定价和收费机制
在英国、法国等欧洲发达国家，国家政府拥有相对雄厚的财政资源。综合管廊是政府提供的公共产品，一般由政府承担建设费用，建成后产权归政府所有。政府通过收取每个管线单位的租金来收取部分投资。收费价格不制定统一标准，但需由市议会通过讨论表决确定，并根据管道走廊的实际运行情况逐年调整和变更[5]。日本称地下综合管廊为“共同沟”，在借鉴欧美等国家先进技术和实践经验的基础上，得到了快速的发展。其建设资金由政府和管线单位共同承担，同时，日本颁布了专项法律为管廊建设规划、收费定价等问题提供法律依据。
3、风险识别与职责分担
Jonathan 认为 PPP 模式适用于公共事业领域，政府职能的正确定位与 PPP项目的成败直接相关。 政府和社会私营部门合作必须提前预测和规避项目进展中可能存在的各种风险，明确各自需要承担的责任[6]。 政府既是合作参与者又是发起者，必须掌握项目的整体进度和运作并加以维护。 为项目实施提供良好环境。Brinkerhoff 认为在 PPP 模式中，政府应当全方面考虑项目各参与方的的优势和利益，同时要有契约精神，维护私营部门权益[7]。
4、法律政策
第 3 章 城市地下综合管廊工程应用 PPP 模式的政府职能现状分析..................221.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
近年来，随着城市化进程的不断加快，我国城市地下空间开发利用进入快速发展时期，城市地下综合管廊工程建设也随之进入一个重要的发展阶段。
1、经济转型与城市化发展
十三五时期，我国经济发展进入新常态，人均国内生产总值不断增高，经济持续保持较快发展推进城市化率不断提高，城市建设规模不断扩大，居民对于基础设施的需求也不断增加。据国家统计局发布的数据表明，2015 年至 2018年城市化率不断增长，到 2020 年城市化率将超过 60%，未来城市化发展空间将不断增大。具体数据如图 1-1。
城市市政基础设施作为城市化的物质基础，良好的基础设施供给能力将有效提高城市化水平，各类城市工程管线作为市政供给的载体，加快地下综合管廊建设步伐对城市发展意义重大。但我国正处于经济转型期，在经济下行的情境下，财政收支矛盾突出，债务水平不断上升，使得政府在投资基础设施建设上面临资金短缺的困境，以至我国在市政基础设施建设领域的投入远低于合理水平，有效供给不足，严重影响和制约了城市化建设的健康可持续发展。加强创新能力，突破传统基础实施供给模式，寻找新的方式减轻财政压力、提高基础设施供给效率和质量已受到政府高度重视。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
1、政府协调管理
英法等国特别注重的综合管廊建设过程的规范化管理，英国采用先进的可视化信息管理系统管理管线的建设信息，在综合管廊建设的各个阶段注重施工对环境的影响，法国则通过立法设立专门的综合管廊管理机构。Julian 综合评价了地下复合管廊的功能，找出了制约地下综合管廊建设和发展的问题。并指出在综合管道廊道层面，政府可设立综合管廊专项管理机构，对综合管廊建设过程中的安全性和合规性进行检查，在 PPP 层面，政府可以设立专门负责 PPP 项目的工作机构[4]。
2、定价和收费机制
在英国、法国等欧洲发达国家，国家政府拥有相对雄厚的财政资源。综合管廊是政府提供的公共产品，一般由政府承担建设费用，建成后产权归政府所有。政府通过收取每个管线单位的租金来收取部分投资。收费价格不制定统一标准，但需由市议会通过讨论表决确定，并根据管道走廊的实际运行情况逐年调整和变更[5]。日本称地下综合管廊为“共同沟”，在借鉴欧美等国家先进技术和实践经验的基础上，得到了快速的发展。其建设资金由政府和管线单位共同承担，同时，日本颁布了专项法律为管廊建设规划、收费定价等问题提供法律依据。
3、风险识别与职责分担
Jonathan 认为 PPP 模式适用于公共事业领域，政府职能的正确定位与 PPP项目的成败直接相关。 政府和社会私营部门合作必须提前预测和规避项目进展中可能存在的各种风险，明确各自需要承担的责任[6]。 政府既是合作参与者又是发起者，必须掌握项目的整体进度和运作并加以维护。 为项目实施提供良好环境。Brinkerhoff 认为在 PPP 模式中，政府应当全方面考虑项目各参与方的的优势和利益，同时要有契约精神，维护私营部门权益[7]。
4、法律政策
Hammami 总结出促进 PPP 项目顺利进行的相关制度因素，通过发挥政府职能，采用科学合理的法律制度，预防腐败，促进地下综合管廊的良性发展[8]。Khalid 指出 PPP 模式在发展中国家运用尚不成熟的，PPP 法律和法规的完善程度对 PPP 模式运用起到关键作用，政府部门需要在健全的法律法规中对合作双方进行合理的风险分配，明确在整个合作过程中双方的职能和义务，保护双方利益，并对双方进行有效的监管和约束[9]。Suhaiza Ismail 和 Fatimah 通过问卷调查得出，马来西亚 PPP 发展的主要制约因素是政府缺乏政策指导和政府的评价标准[10]。国外大多数国家都有关于 PPP 的具体立法，明确解决争端的指南，日本是首个颁布规范共同沟建设法律的国家，通过立法形式管理共同沟渠。
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第 2 章 相关理论基础
2.1 PPP 模式
2.1.1 PPP 模式的内涵
PPP 是英文词组 Public-Private Partnership 的首字母缩写。由于 PPP 在国际上的实践背景不同，世界各国的机构对 PPP 的定义不同，大体可总结为广义上的 PPP 和狭义上的 PPP[31]。广义上的 PPP 是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种长期合作的伙伴关系，而狭义的 PPP 是指项目融资模式的概括，包括 BOT、BOO 和 DBFO、TOT 等模式。目前 PPP 在我国被广泛译为“政府和社会资本合作模式”，它指的是政府部门与社会资本的合作的一种模式，该模式针对在基础设施及公共服务领域，双方为提供公共产品或服务基于法律政策或契约保障而建立的长期信任、承担共同风险、享受共同利益的合作模式。
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2.2 城市地下综合管廊
2.2.1 综合管廊的概念
综合管廊也称“共同沟”，是指建于城市地下，将设置在地上架空和地下敷设的各类公共管线集中容纳于一体的管廊隧道。综合管廊由管廊本体、附属设施以及敷设在其中的各类城市工程管线共同构成，主要适建设于交通流量大、地下管线多的重要路段地下，尤其是高速公路、主干道[32]。综合管廊的建设便于科学合理地做好地下管线的统一规划、设计、投资、建设、管理和维护，是保障城市运行的重要市政公用基础设施。
2.2.2 综合管廊的属性
1、建筑物的物业属性
建筑物的物业属性是指投资者对其投资建设的建筑建成后，投资者可以获得拥有该建筑物的所有权、使用权和管理权[33]。投资者可以通过租赁、售卖等方式取得利润，获得回报。综合管廊属于地下空间建筑设施，容纳城市市政工程管线，建成后可通过收取一定入廊费用获取收益，因此具备最基本的建筑物的物业属性。
第 2 章 相关理论基础
2.1 PPP 模式
2.1.1 PPP 模式的内涵
PPP 是英文词组 Public-Private Partnership 的首字母缩写。由于 PPP 在国际上的实践背景不同，世界各国的机构对 PPP 的定义不同，大体可总结为广义上的 PPP 和狭义上的 PPP[31]。广义上的 PPP 是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种长期合作的伙伴关系，而狭义的 PPP 是指项目融资模式的概括，包括 BOT、BOO 和 DBFO、TOT 等模式。目前 PPP 在我国被广泛译为“政府和社会资本合作模式”，它指的是政府部门与社会资本的合作的一种模式，该模式针对在基础设施及公共服务领域，双方为提供公共产品或服务基于法律政策或契约保障而建立的长期信任、承担共同风险、享受共同利益的合作模式。
现今 PPP 模式的应用不仅仅是一种融资手段和合作关系，更是一种民主国家治理的过程和一种创新的理念，PPP 模式的应用对我国加快政府职能转变、提高治理能力有了更高层次的要求。PPP 项目在理论上，政府部门和社会资本均可以发起。但是，在我国目前的 PPP 模式主要应用于基础设施建设，发起方大多都是政府部门，主导项目的实施运营。PPP 项目采购的投资机构由政府授权，具有专门性，由特许经营的社会资本和政府投资机构代表共同组成，由该公司对 PPP 项目的设计、建设、运营和后期维护等工作负责。PPP 模式的内涵图如 2-1 所示。
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2.2 城市地下综合管廊
2.2.1 综合管廊的概念
综合管廊也称“共同沟”，是指建于城市地下，将设置在地上架空和地下敷设的各类公共管线集中容纳于一体的管廊隧道。综合管廊由管廊本体、附属设施以及敷设在其中的各类城市工程管线共同构成，主要适建设于交通流量大、地下管线多的重要路段地下，尤其是高速公路、主干道[32]。综合管廊的建设便于科学合理地做好地下管线的统一规划、设计、投资、建设、管理和维护，是保障城市运行的重要市政公用基础设施。
2.2.2 综合管廊的属性
1、建筑物的物业属性
建筑物的物业属性是指投资者对其投资建设的建筑建成后，投资者可以获得拥有该建筑物的所有权、使用权和管理权[33]。投资者可以通过租赁、售卖等方式取得利润，获得回报。综合管廊属于地下空间建筑设施，容纳城市市政工程管线，建成后可通过收取一定入廊费用获取收益，因此具备最基本的建筑物的物业属性。
然而，综合管廊项目与传统建筑物不同，不能按照传统建筑的物业属性一样看待。若通过投资建成的综合管廊，以市场价格出租或出售给管线单位使用，通过向管线单位收取入廊费和运维费以获取收益，并将使用综合管廊的费用成本包含在其服务产品的价格中，并最终由消费者——民众承担，这样的做法是不适用于综合管廊项目的。如水价、电价等市政工程管线服务产品的价格的设定在传统管线敷设成本的基础上，以政府指导价格为基准，此价格对社会公众的正常生活和社会目前的经济结构造成影响，很难通过价格变动转移其使用成本，而且价格变动过大，入廊的收费就变得困难，这也是造成综合管廊投资难的根本原因。还有就是关于综合管廊的所有权，根据我国土地相关政策和法律规定，所有权归属于当地政府，私人投资建设者只享受管廊的使用权和经营权，所以不能以管廊作为抵押物品进行融资行为，社会资本在管廊项目上融资难，在一些程度上就降低了参与综合管廊投资建设的积极性。
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3.1 国外综合管廊 PPP 模式中的政府职能的现状................................ 22
3.2 国内综合管廊 PPP 模式中政府职能的现状................................ 23
第 4 章 城市地下综合管廊工程应用 PPP 模式的政府职能评价..........................31
4.1 政府职能评价体系构建........................................31
4.1.1 评价体系构建流程和原则.............................31
4.1.2 评价指标体系的结构框架....................................32
第 5 章 城市地下综合管廊工程应用 PPP 模式的政府职能优化建议..................47
5.1 健全配套相关法律政策.....................................47
5.1.1 制定 PPP 立法.......................................... 47
5.1.2 制定 PPP 法律辅助政策体系...................................... 47
第 5 章 城市地下综合管廊工程应用 PPP 模式的政府职能优化建议
5.1 健全配套相关法律政策
5.1.1 制定 PPP 立法
我国应该加快国家层面的 PPP 立法工作，对于 PPP 项目主管部门归属不清的矛盾，需更高层级的立法机构进行协调和统一共识，出台专门适用于 PPP 的法律，形成统一的 PPP 法律体系。首先，从法律上确定主管部门，清除现阶段多头监管的现实障碍。其次，建立完善统一的 PPP 法律，以解决相关法律、部门规章和规范性文件之间不协调问题，该法要对 PPP 模式适用的领域、项目采购程序、合同内容、风险分担以及退出机制和争议解决机制、政企责权边界等问题进行明确[47]，其中最关键的在于具体操作方面应给予明确规范。
5.1.2 制定 PPP 法律辅助政策体系
完善我国目前的 PPP 法律政策的制定和实施是 PPP 成功运行的保障，同时制定相关技术政策、经济政策以及配套政策。结合我国 PPP 综合管廊工程建设中存在的问题及原因，提出构建推进 PPP 综合管廊建设与管理的法律辅助政策体系，如图 5-1 所示。
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结论与展望
近年来，随着我国城市化建设的不断发展，人民对基础设施建设的需求与城市空间资源紧缺问题凸显。为加快城市综合管廊工程的建设，满足城市地下空间开合理发利用，提高基础设施的有效供给，我国政府越来越重视发挥市场在社会发展中的优势，发觉市场在城市基础设施建设中的作用，大力推广 PPP模式在综合管廊建设中的应用，通过引进社会资本方的资金和专业技术与管理经验，减轻政府财政压力，提高城市地下管廊建设的质量和效率。政府作为综合管廊 PPP 项目的重要参与方，其职能的履行是项目成功实施的关键。
本文基于相关文献研究、走访调研以及 PPP 模式在城市地下综合管廊工程应用的政府职能相关理论研究的基础上，并结合国内外政府在 PPP 应用的职能现状，借鉴国外政府职能履行的实践经验，分析我国政府在综合管廊工程应用PPP 模式职能履行存在的问题，建立科学的城市地下综合管廊工程应用 PPP 模式的政府职能指标评价体系，对城市地下综合管廊工程应用 PPP 模式的政府职能进行评价，为实现政府职能优化提供合理建议。通过系统的探索和研究，本文得到的主要结论有：
1、根据城市地下综合管廊应用 PPP 模式的政府职能相关理论分析，总结出综合管廊 PPP 项目的投资规模大，公共性强，涉及的相关利益者多，存在严重的信息不对称问题，政府需要在此类项目中建立和完善 PPP 相关法律政策，进行有效的规制避免由于垄断、信息不对称等带来的市场失灵问题，同时要加强对政府的监督，避免政府腐败现象的发生，加强政府自身诚信道德建设。
2、通过分析国外发达国家政府在应用 PPP 模式的成功实践经验，以及总结我国政府在 PPP 模式应用中的发展历程和取得成就，找出我国政府在城市地下综合管廊工程应用 PPP 模式的职能履行存在的问题。
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