《会计法》对会计监督的问题及完善建议

《会计法》旨在规范会计行为， 全面真实地反映会计信息。但是， 通过《会计法》多年的运行实践发现， 《会计法》对会计信息披露中发生的违法违规行为， 在会计监督执法主体权责、法律责任追究、惩戒力度、法律竞合关系处理等方面存在诸多不足， 导致会计监督不力、执法效能低下， 会计信息质量难以保障， 直接影响国家经济发展数据的真实性。

　　一、主要问题

　　（一） 政府各监督主体的监督权责边界不明确

　　《会计法》明确财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门可依照有关法律、行政法规规定的职责， 对有关单位的会计资料实施监督检查， 出具的检查结论可以互相利用。然而， 对所列各个监督检查部门的监督检查权限、法律责任追究边界以及处罚依据未予以明确， 各监督检查部门之间又缺乏信息沟通机制， 导致多头管理却权限不清， 工作相互交叉重复进点， 对问题认定标准、处罚尺度不一， 执法效能低下等问题。

　　（二） 《会计法》禁止性规定与其他法律规定竞合

　　如《会计法》对"不依法设置、私设会计账簿的"行为， 可以对单位处三千元以上五万元以下的罚款， 而《公司法》对"在法定的会计账簿以外另立会计账簿的"行为， 处以五万元以上五十万元以下的罚款；又如， 《会计法》对"编制虚假财务会计报告的"行为， 可以对单位处五千元以上十万元以下的罚款， 而《证券法》对企业编制披露会计信息违规行为， 处以三十万元以上六十万元以下的罚款。这些法律责任追究及处罚竞合问题， 在《会计法》中没有规定相应的处理办法， 一方面， 使会计主体的同一个违法违规行为受到不同执法部门的多项法律法规处罚， 影响了法律的公正性；另一方面， 执法主体可凭借主观意志随意选择类似法规条款处理问题， 也影响了执法的严肃性。

　　（三） 《会计法》对会计违法行为的惩戒力度不够

　　《会计法》作为会计监督的上位法， 处罚力度较其他法规偏低， 存在处罚弹性空间较大的问题。经对《会计法》罚款数额统计， 个人处罚在二千元到五万元之间， 单位在三千元到十万元之间， 自由裁量空间较大。就目前的物价水平而论， 对一个单位处罚三千元， 哪怕是最高十万元， 几乎是微不足道的， 大大削弱了法律的威严性和震慑力。

　　二、完善建议

　　（一） 确立财政部门作为会计监管工作的主管单位

　　为规范会计行为， 真实全面反映会计信息， 建议完善《会计法》中会计监督的概念， 确立财政部门作为全国会计工作的主管部门和会计监督检查的主导地位， 对财政部门会计监管的职责、内容、方法、目的作出明确的规定和要求， 进一步厘清各行政监管部门的监督检查权限和责任边界， 建立以财政部门为主的会计信息监管平台和多部门监控交流机制， 为实施有效的会计监管奠定法律和机制保障。

　　（二） 加大会计信息编制披露违规行为的处罚力度

　　首先， 在《会计法》中进一步明确国家行政机关、事业单位、国有企业和多种社会经济实体的企业和单位， 都必须依照《会计法》要求， 对披露的会计信息的完整性、真实性和准确性负责， 有效促进会计信息披露工作水平和质量的提升。其次， 加大行政处罚力度， 压缩执法自由裁量空间。按照违法违规行为分别以企业资产、负债、权益、收入、成本、利润等影响数额为基础， 规定一定比例作为行政罚款标准确定处罚金额；同时， 进一步完善会计人员守信激励和失信惩戒机制， 对伪造、变造、虚假披露会计信息的单位或个人建立"黑名单"公开机制， 推动会计行业诚信建设。

　　（三） 建立解决同类法系之间的竞合及责任叠加机制

　　首先明确《会计法》在市场经济会计监督领域法规中的主导地位， 在此基础上， 一要对《会计法》与《公司法》《证券法》《税收征管法》等法规之间存在的竞合问题， 从立法环节进行系统性协调衔接， 明确规定同一行为法律责任竞合的处理办法， 以及应遵循的原则， 避免一个行为同时触犯了不同法律规范， 而面临数种法律责任认定竞合， 有效解决同类法系之间的竞合及责任叠加等问题。二要通过建立健全会计监管部门之间的信息共享机制， 减少重复检查， 降低监管成本， 形成协同效应， 解决同类法系之间的竞合及责任叠加等问题。