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关于延迟退休的研究及相关立法分析
一、问题提出:延迟退休的法学视角
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:研究制定渐进式延迟退休年龄政策。可以肯定的是,延迟退休作为全面深化改革的重要内容,将会在近年内稳妥推进。国家主席习近平于2014年2月28日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调,凡属重大改革都要于法有据,在全面深化改革中要高度重视运用法治思维及法治方式,加强相关立法工作。
①正如有学者所言,如果说经济是国家的血肉,那么法治则是一个国家的骨架和脊梁。
②因此从全面深化改革须从法治破题的视角看,延迟退休应进入法学的研究视野。从法学视角看,推行延迟退休须做到以下几点:
(1)从法理上对延迟退休进行分析。可从法律与社会、利益关系的角度为延迟退休寻求法理依据。马克思认为,“社会不是以法律为基础的。相反,法律以社会为基础。”③我国的退休年龄早在20世纪50年代就有所规定,只是当时规定退休年龄的社会条件早已发生变化,虽经1978年重新规定,但人均预期寿命的增加以及老龄化压力,均使得法定退休年龄延迟的社会基础逐渐形成。同时,法律应保护的利益是集合利益,法律应该是“社会共同的,由一定的物质生产方式所产生的利益需要的表现,而不是单个人的恣意横行”。④因此,从推行延迟退休可带来更大社会利益上看,也具有法理上的正当性。(2)合理借鉴其他国家及地区的经验。放眼世界,延迟退休是大势所趋,不少国家已通过立法有效推行,应认真剖析现有域外立法样本,找出可资我国借鉴之处。(3)科学进行延迟退休立法。中共十八届四中全会提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系。而“法律规则体系则是法治体系的逻辑起点”,⑤科学立法又是实现依法治国的前提,因此就延迟退休立法而言,须确定基本概念,明确立法目的,合理设计退休年龄,充分保障公民退休权益。法学界关于延迟退休的研究成果,通过中国知网检索可以发现,截至2014年10月,以退休制度为题的研究生学位论文共10篇,⑥论题主要涉及退休年龄、弹性退休、退休返聘等方面;此外还有9篇期刊文章,主要涉及退休权、女性退休制度、弹性退休以及外国退休制度等。法学界的现有研究成果诚然展示了学者的敏锐视角和一定的理论准备,但是关于延迟退休立法的针对性研究不强,延迟退休立法的理论准备及论证还不够充分,亟待加强。
二、“延迟退休”的理论论争与学理审视依据
马克思关于法律与社会关系的原理,以法学视角研究延迟退休,就必须回到社会现实中,分析针对“延迟退休”的不同社会评价。
赞成者中有人认为,延迟退休至少可以带来三个方面的效益:缓解人口老龄化高峰期所带来的养老金支付压力;发挥老年精英在知识、技能和经验上的人力资源优势;通过改革构筑全国统一的养老保障体系。
而以公平为基础的养老保障体系改革可以促进社会性别平等、阶层平等。
⑦还有人认为,基于养老保险金支付压力不断增加、人口红利不再持续背景下的增强经济竞争力考虑,实施延迟退休具有现实必要性。
⑧面对我国未富先老的低水平养老困境,有学者主张,应该以效益性、差别性、公平性和渐进性等为原则重构一个可持续性的中国退休制度。
⑨此外在特殊群体中推行延迟退休也是学者们较关注并主张的,如城镇职工、高校教师、公务员以及事业单位工作人员延迟退休的意愿、合理性以及保障、规制等等。
⑩据人民网的一项问卷调查显示,在1062位受访者当中,有68.6%的反对延迟退休;其中,在外资企业工作的人员当中,反对者占到78.8%;在党政机关中工作的人员也有52.8%的受访者表示反对。反对延迟退休的理由主要有:(1)中国的许多工作岗位,劳动强度过大、工作时间过长;(2)不能简单把延迟退休当做弥补养老金缺口的一种手段;(3)养老金过少,近四成受访者甚至认为不能满足基本的生存及发展需要;(4)保障劳动者相关权益的法律法规不够健全,执行无力。需要注意的是,民众担心延迟退休缺少立法保护也是导致反对延迟退休的主要因素。其他国家虽然推行延迟退休,但注重通过立法层面对延迟退休后继续工作的劳动者给予更多的权益保护。该调查还显示,59%的受访者认为现在应废除已实行多年的企业和机关事业单位的退休双轨制,73.5%的受访者支持实行弹性退休制。
站在法学角度并以客观立场看,延迟退休的赞成者及反对者主要关注的问题如下:(1)法律、政策与社会现实的关系。赞成者认为,面对养老金缺口、人口老龄化带来的社会现象,法律及政策应积极回应并有效解决。反对者认为延迟退休并不能作为解决养老金缺口的主要手段。笔者看来,法律制定以社会现实为基础,但是应坚持法律原则,同时应该充分进行利益平衡。(2)公平与平等理念的坚持。双方均认为在退休制度改革中应秉持公平理念,制度设定应有利于促进职业平等、性别平等以及其他方面的社会公平正义。(3)正当权利及利益的维护。双方均强调应该尊重老年群体的利益诉求,注重不同群体利益诉求的平衡。即使反对者担心合法权益的公平保障以及立法保护的缺失,也说明反对延迟退休的人所反对的并非是延迟退休本身而是推行延迟退休可能会带来的负面问题,而这恰恰可以通过立法予以解决。
从现有法律法规来看,我国的法定退休年龄主要由1978年国务院发布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》进行规定。延迟退休是由1983年国务院发布的《国务院关于高级专家离休、退休若干问题的暂行规定》进行规定的,具有副高职称的专家,经所在单位报请上一级主管机关批准,可以适当延长离休退休年龄到65周岁;具有正高职称的专家,经所在单位报请省、市、自治区人民政府或中央、国家机关的部委批准,可以延长离休退休年龄到70周岁;杰出高级专家,经国务院批准,可以暂缓离休退休,继续从事研究工作。提前退休则是由1994国务院发布的《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》提出的,本人愿意并提出申请,距离退休年龄不足5年的职工,可以提前离退休。在男女是否同龄退休问题上,1990年原人事部发布的《关于高级专家退(离)休有关问题的通知》规定,女性高级专家,身体健康,本人自愿,可到60周岁退(离)休。
1992年中共中央组织部发布的《关于县(处)级女干部退(离)休年龄问题的通知》规定,党政机关、群众团体的县(处)级女干部,身体健康,本人自愿,可到60周岁退(离)休。此外,《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)专设“退休”一章,规定公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的,应当退休。第88条规定了提前退休情形。第89条规定了退休待遇。另外,《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)和《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)分别在第73条和第42条规定不得解除劳动合同的情形时涉及退休的问题,但并无更为具体的退休保障规定。
纵观国内关于延迟退休的研究及相关立法可以发现:
(1)现有关于退休及退休年龄的立法不系统,不合时宜,而且层级不高。如现有的法定退休年龄规定始于1978年,而30余年来,我国的人均预期寿命、老龄人口以及养老金水平等均已发生重大变化,所谓的法定退休年龄已不合时宜。2010年第六次全国人口普查资料表明,中国人口平均预期寿命达74.83岁。同时,中国已经进入人口老龄化快速发展的客观现实不容回避。(2)“延迟退休”立法几乎是空白领域。延迟退休立法是改革退休制度,构建公平可持续性的社会保障制度的必然法治路径。从立法逻辑上看,既然有《劳动法》等保障公民工作权益的法律,也应该有保障公民退休及其后权益的法律;而且也需要通过专门科学立法,与《劳动法》、《劳动合同法》和《公务员法》等规定的退休条款进行有效对接。(3)通过立法可将我国的退休制度整体系统纳入法治轨道,而不仅仅是解决延迟退休的问题。如前所述,我国的退休制度存有不少问题,主要包括:退休年龄不合理,男女不同龄退休。(4)应该以法律上的公平、权利理论指导延迟退休立法,有效保障公民与退休有关的权益。法学在一定程度上是权利之学,保障公民权利是法律特别是宪法的终极价值与根本目的。通过立法保障公民的退休权、通过立法来规范延迟退休政策,将有利于保障退休者的权益,最终有利于实现社会的公平正义。
三、域外延迟退休立法的样本分析
据统计,在全世界200余个国家和地区中,男、女平均退休年龄整体呈提高趋势的达170多个,自1989年以来,世界上有近70个国家(地区)提高了法定退休年龄。【表】
综合上述代表性国家及地区的延迟退休立法及其实施状况,可形成如下认识:(1)各国各地区退休年龄延迟到65岁左右成为一种普遍现象。不过延迟退休的推行均伴随着相应制度的配套,如美国通过养老金制度改革鼓励民众延迟退休,日本的延迟退休与延迟领取年金制度相配套。 (2)各国(地区)推行延迟退休的主要原因在于两点,即人口老龄化以及养老金压力。人口老龄化几乎是世界各国的普遍趋势。与此同时,养老金支付压力不断增加。据预测,到2030年,公共养老金支出占国民生产总值(GDP)的比重将接近20%的国家包括德国、法国和意大利,接近7~10%的有美国、加拿大、日本和英国。
(3)在制定和推行延迟退休政策及立法时应考虑不同群体的利益诉求。有研究表明,经济合作及发展组织(OECD)国家中所提供的公务员特别退休方案多数明显高于一般劳工的养老保障水平。
从法律公平的角度看,应尽量减少这种不公平的差别对待。如法国通过对弱势群体权益的倾斜来尽量减少延迟退休可能带来的负面影响。(4)推行延迟退休应是渐进的,并考虑多种因素,包括人均预期寿命、民众心理接受度、特殊国情等。从整体上看,亚洲国家和地区的现有实际退休年龄以及延迟退休的年龄相比于欧洲国家均偏低2-3岁,韩国的退休年龄甚至比欧洲国家的退休年龄低5岁以上,而法国即便在推行延迟退休之后,仍然是欧盟国家中人均寿命相对较长,退休年龄相对较低的国家。(5)延迟退休不应成为解决养老金压力的唯一手段,相反,提高国家经济社会发展水平、调整总的人口结构、增加总的工作岗位等措施应与延迟退休的推行并行。(6)推行延迟退休制度的同时也可允许弹性退休。弹性退休机制更尊重劳动者的自主选择权,应重视弹性退休制度的规范和保障作用,如德国在退休制度改革中提倡有益的提前退休。
需要指出的是,域外经验需要深入分析,包括立法背景,立法形式,立法内容,实施及评价等。由于退休制度与一国的经济社会发展的综合水平有比较直接的关系,因此借鉴域外经验,最终还是要着眼于我国实际。
四、我国延迟退休立法的具体构想
延迟退休立法首先需要关注到法律形式的重要性,但不宜直接以“延迟退休”为名称立法。因为延迟退休属于退休制度的一部分,而且延迟退休本身更大程度上属于国家及社会具体政策,有别于法律,而过于具体、阶段性的政策不宜直接转化为立法。为此,立法名称建议为《中华人民共和国退休法》,这样不但可以实现延迟退休立法,也可以梳理并改革我国的退休制度。
运用法学上的权利理论、立法理论,有效借鉴外国经验,在充分考虑我国现实基础上可合理确定未来立法的基本原则:(1)保护退休人员合法权益。全体退休人员的合法权益都应平等地受到保护;而且退休人员的合法权益,自退休后应该受到全面保护。(2)退休制度的改革及退休人员的权益保障应与经济社会的整体发展水平相一致。(3)充分合理利用人力资源,兼顾效率和公平的双重价值取向,发挥不同年龄阶段的人力资源优势。
延迟退休立法的内容结构可作下述安排:
1.总则
总则部分主要确定基本概念、立法目的、立法依据及适用范围。
退休是指,因年老或因工、病致残,导致劳动者完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力,退出工作岗位。退休法律制度则是指保障退休人员在退出劳动岗位以后、定期领取法定退休金,以维持基本生活并保障退休权等相关权益得以实现的法律制度。有学者指出,退休法律制度的内容主要包括“退休年龄、退休金给付与退休权三个方面”。
笔者看来,在这三者当中,退休权是退休制度的权利基础,退休金给付是退休制度的关键环节,退休年龄是确定退休金给付的前提,也是退休权实现的时间节点。
退休法的目的在于有效解决当下社会发展中存在的因健康水平提高、预期寿命增加所引起的人口老龄化以及养老金缺口等现实情形及问题,以推动退休年龄及退休制度合理化。
退休法的依据是宪法及相关法律。社会主义法律体系以宪法为核心,宪法是所有法律、法规等规范性文件的立法依据。退休法是对我国现行退休制度的完善,与《劳动法》在立法逻辑上具有同等程度的对应性,其最终的立法形态应与《劳动法》处于同样的法律位阶,因此全国人民代表大会应为最终的立法主体。
退休法的适用范围针对所有退休人员,从单位性质看,包括所有的国家机关、社会团体和企事业组织等。
2.退休年龄的设计
退休年龄是退休制度的关键内容。有学者认为在讨论退休年龄问题时,首先应当把握影响退休年龄的相关因素,包括四个方面,即人均预期寿命、劳动力供求状况、受教育年限和人口老龄化程度。
人均寿命延长、适宜工作的劳动力供应较少导致人力资源失衡、受教育年限的增加使得参加工作时间推后以及人口结构呈现老年化等均会客观上推动延迟退休。有学者认为:“影响退休年龄的因素主要包括劳动能力、基金平衡与执政理念。”
随着生活水平和健康水平提高,人均预期寿命增加会推动工作者劳动能力的提高;实现养老保险基金收支基本平衡是确定退休年龄的主要因素;同时,不同的执政理念也会影响法定退休年龄的制定。因此,笔者认为,退休年龄的确定要综合考虑人均预期寿命,国家财力以及公民权利保障等多个因素,需要寻求多种因素的最佳结合点。
域外延迟退休的立法研究表明:(1)收入和福利是决定是否延迟退休年龄的最重要因素。低收入群体支持提前退休,高收入群体支持延迟退休。(2)健康状况也是决定是否延迟退休年龄的重要因素。健康状况较差和生存机会较低的人将会提前退休;反之,健康状况良好的人希望通过推迟退休可以积累更多的资产。(3)婚姻状况也会影响退休决定。配偶的状况将对退休决定产生重要影响。
未来立法应考虑不同年龄段的人口比例,充分关注我国的人口制度,在整体人口控制的基础上,分析不同年龄段的人口比例,从而合理确定退休时间。目前我国老年人人口比例在逐渐增大,所带来的潜在社会问题需要通过立法予以控制和解决。截至2012年底,中国60周岁以上老年人口已达1.94亿,预期2020年将达到2.43亿,而在2025年这一数字将突破3亿,这将改变我国的人口比例。
3.退休权益及退休后的保障
退休权是公民的一项重要权利,退休制度以及退休法应能有效保障公民的退休权。有学者指出,退休权从性质上看,属于社会权或积极权利的范畴,它要求国家要履行积极作为的义务。
现代宪法的权利理论认为,虽然具体内容不同,但是不管是对公民权利和政治权利还是对经济、社会和文化权利,国家均负有同样的尊重、保障及实现的义务。
退休权的社会权利属性,决定了受益权是主要权能。受益权是基本权利的基本功能,强调“国家的积极义务,即是指国家通过积极作为,为公民基本权利的实现提供一定的服务或条件。”
《中华人民共和国宪法》第44条是我国退休制度的主要立法依据,主要针对的对象是退休的企业事业组织的职工和国家机关工作人员。从权利角度看,该条规定了特定的权利主体,并规定了权利性质及保障的内容与方式,因此属于一项单独的权利形态,界定为退休权比较合适。退休权应该在退休法中专门规定。同时未来立法也应进一步明确规定退休权的权利主体(包括一般主体和特殊主体)、条件以及国家的相应保障制度,还应突出强调退休权的国家和社会保障。社会权的理念与价值决定了“国家被期待能够积极作为,保障民众的生活利益,实现社会的安全与公平正义。”
未来立法应充分注意各种利益平衡。延迟退休,导致公民工作时间相对延长,那么在劳动报酬和退休后的生活保障上应该兼顾个人利益、社会利益和国家利益的平衡。同时,立法还要处理好延迟退休群体与其他就业群体比如年轻人就业的利益衔接:首先,随着行业发展、分工的细化以及不同的岗位要求,老年人与求职新人的就业岗位处在不同的水平线上,不存在直接的绝对替代关系;其次,可以通过制度设计合理规划延迟退休岗位与新就业岗位的数量,使得两者数量及比例处在一个合理区间;最后,通过经济发展,通过社会建设以及发展新兴行业、进行行业细分等,增加总的就业岗位。
4.特别规定
现代社会更强调实质平等。所谓实质平等是指依据现实情况和具体需要,针对不同人之间在经济上、社会上、文化上等各个方面存在着的事实上的差异,采取不同的方式和措施,在实质上为公民提供平等发展的条件,缩小由于形式上的所谓平等而造成的客观不平等。实质平等承认合理差别,“在一定程度上所采取的具有合理依据的差别对待”。
就退休制度而言,民族、性别、特定职业要求等合理差别的存在,要求退休制度的特别规定体现实质平等原则。
此外,立法应该考虑一些特殊群体及特殊情形。基于生理条件及收入等的不同之法应该考虑不同群体的利益诉求,其中性别、民族、特殊行业等均是需要着重考虑的因素;同时还应当规定,允许一定程度上的弹性退休。
5.法律责任
法律责任主要包括对违反退休规定的责任追究、公民退休权益的救济机制等。就法律责任而言,由于退休权是退休制度的权利基础,而退休权的社会权属性决定了国家对该权利实现的积极义务,因此法律责任的设定主要应该指向国家未有尽到积极义务情形,以及国家未及时阻止其他社会主体影响公民退休权实现的情形。
6.附则部分
附则部分主要确定该法生效的时间、条件以及其他附带性的规定。
当然,就如延迟退休本身也是渐进式的一样,延迟退休立法并非能一蹴而就,宜采取渐进式分层级立法。根据小步慢走延迟退休的原则,可考虑先由国务院出台行政法规,等时机成熟,再由全国人民代表大会制定法律。另外,延迟退休及退休制度改革的推进,须采取一定的灵活性与渐进性,既要充分保障退休权,又要充分照应各种现实因素,避免过于超前和理想化。
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