个人所得税新政实施的政策效应透析

　　2013 年 3 月 1 日，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（被称作“新国五条细则”），其中在“坚决抑制投机投资性购房”部分强调“对出售自有住房按规定应征收的个人所得税……应依法严格按转让所得的 20%计征”。一石激起千层浪，一时间在整个房地产市场引起了众多的关注和讨论，引发了包括房产股暴跌、二手房交易量井喷等社会现象。围绕该通知，经济学家、民间经济学者、实务工作者也都展开了大量的研究和讨论。鉴于此，本文从政策发布背景出发，结合西方税收经典理论，分析新政的政策效果和可能影响，并以此为基础提出政策性建议。

　　一、“新国五条”出台的政策背景

　　1998 年 7 月 3 日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23 号），自此拉开我国住房市场商品化改革的序幕，并在以后的十数年间逐渐抹去住房实物计划分配的色彩。过去的十五年间，房地产业得到了空前的发展，在国民经济中的地位和作用日益凸显。由于房地产产业链长、关联度大等特征，与之相关联的一系列产业，如有色金属、建材、水泥、家具等都在房地产业快速发展下联动发展。

　　不可否认，房地产在发展经济、改善民生等方面发挥了不可磨灭的作用，但是，近年来，房价的持续快速上涨已产生一些有碍于“中国梦”实现的负面效应，如居民贫富差距扩大、劳动收入比重越来越低等一系列亟待解决的重要问题。党中央、国务院早在 2003 年就已意识到房地产市场健康发展的重要性，并从 2003 年8 月起出台了一系列旨在维护市场稳定、促进市场健康发展的政策。但由于房屋价格的快速上涨，多次调控政策都未完全达到预期目标，商品房已偏离本应满足的居住需求，而更多地带有投资、投机需求的色彩（李倩，2011）。

　　正是在“屡调屡涨”的背景下，国务院于 2013 年 3月 1 日在新一届政府上任前夕出台了新版国五条，在此之中，尤为引人关注的是关于个人转让房产严格按20%征税的政策（满 5 年唯一自住房可免征）。关于个人转让住宅取得的资本溢价额征税早在 2008 年 3 月1 日开始施行的《中华人民共和国个人所得税法》以及《中华人民共和国个人所得税实施条例》中已作出明确规定，只不过当时政策中还规定另外一种课征情形：对于转让房产无法提供购房原值发票或合理费用有效凭证等可采用核定方法计征，税率为总房款的 1%。实际上，由于房屋增值率普遍较高，因而在日后的纳税实践中，卖房者大多按总价的 1%计征，这就使得资本利得税的调节作用在房价高速上涨情形下收效甚微。按照国际惯例，个人转让财产所得缴纳的个人所得税属于“资本利得税”（Capital Gains Tax）的范畴。国外关于资本利得税主要包括“税收资本化”（Tax Capitalization）和“锁定效应”（Lock-in Effect）两种理论，这些西方成熟的理论便可用于分析中国房地产市场的税收政策。

　　二、国外资本利得税基本理论

　　资本利得主要是相对于普通所得而言，是有价证券、不动产等资本性资产的增值或买卖而发生的净收益所得（阮永平和解宏，2008）。相应地，资本利得税是针对资本利得，在资本性资产买卖环节征收的收益税，并且仅当投资有利润的情况下予以征收。我国对于转让个人住宅的所得征收的个人所得税本质上是对个人转让住宅财产课税，而住宅属于资本性资产的范畴，因此住房转让缴纳的个人所得税属于资本利得税的范畴。关于资本利得税的理论研究主要集中在证券市场，尤其是股票市场，比较成熟的理论主要包括税收资本化和锁定效应两大假说。（一）税收资本化（Tax Capitalization）。。

　　税收资本化的主要观点是，由于资本利得税会减少未来转让有价证券、财产等资本性资产的收益，因此作为补偿，资产的税前收益率必须提高才能够满足投资者对收益率的要求，相应的资产价格会下降。Langand Shackelford（2000）采用事件研究法，检验 1997年 5 月美国白宫和议会预算谈判（其中涉及到降低资本利得税率）达成一致后的市场反应，发现由于资本利得税率下降，投资者持有的公司股票价格提高，验证了税收资本化的假说。Guenther and Willenborg（1999）以 1993 年税法改变小公司股票资本利得税率为窗口，检验发现小公司首次公开发行市场的发行价格显着提高，同样符合税收资本化的假设。税收资本化是资本利得税的一种观点，与该种观点相比，锁定效应的理论和经验证据更为充足。

　　（二）锁定效应（Lock-in Effect）

　　锁定效应的基本观点是，投资者卖出有价证券或实物资产的决策受到买入价、其他可选投资以及税收等影响，在某价位卖出资产的概率伴随资本利得税率提高而下降。通俗地说，投资者对资产税后收益有一特定预期，当资本利得税支出提高时，投资者无法达到预定的税后收益率，因而不会作出卖出决策，当资产价格上升弥补这部分税收支出或者持有期更长使税收支出下降后才会卖出。对比锁定效应和税收资本化两种理论，当资本利得税率提高情况下，锁定效应与税收资本化两种理论的预期刚好相反：锁定效应预期资产价格会进一步上升，而税收资本化则预期资产价格会下降。

　　结合两种理论，下文将进一步分析新版国五条中个人所得税新规定可能产生的政策效果。

　　三、个人所得税新政实施的政策效应透析

　　鉴于 2008 年个税修订到新版国五条发布之间二手房转让市场①的卖家实际上大多按总额 1%的税率缴纳，因而在新政强调个人转让住房严格按 20%的税率执行情形下，个人转让住房的实际税率预期将提高，交易成本上升，必然会对市场产生一定的影响。新政从发布到各地出台实施细则之间有一个月左右的时间，客观上给市场买卖双方提供了一段政策适应调整期。笔者将首先分析新政发布到实施这段期间的政策效应。

　　（一）新政发布到正式实施前的效应分析

　　一般而言，税法改革前夕，纳税主体预期到税法将要改革，往往会通过一些交易或事项合理筹划税收在纳税期间、管辖区间上的分布，以实现有效的税收筹划。以我国 2008 年企业所得税法改革为例，国内学者研究发现我国上市公司会通过操控性流动应计项目将利润在不同纳税期间进行转移，以实现有效税收筹划的目标。当个人所得税新政发布以后，在 3 月底之前的这一段期间属于政策调整和适应期。这段期间，个人所得税新政还未具体执行，鉴于锁定效应理论更适用于真实交易决策实际受到资本利得税影响的情景，因此税收资本化理论更适用于分析新政实施前的政策效果。

　　一方面，对于持有住房并有转让意愿的卖家而言，他们预期到新政实施后需要缴纳 20%的资本利得税，依据税收资本化的理论，相应地会调低对于房屋价格的预期。尽管考虑到新政实施后房屋缴纳的税收可能会在一定程度上转嫁给买房者，但是究竟税费能够在多大程度上转嫁仍然存在不确定性。由于房屋市场存在一部分满 5 年且属于唯一的住房，另外还存在一部分买入时间较短、升值幅度不大的房产，这些住房由于转让的实际税负较低，因而更容易受到买方的追捧，而需要缴纳税费的房产需求会受到影响，这些因素都直接关系到税费能够转嫁给买方的程度。综合而言，新政实施前，卖方会调低当下转让房屋的价格预期。

　　另一方面，对于市场的买方而言，由于在新政实施以后，卖家需要按资本利得的 20%缴税，预期到这一政策执行后可能面临税负转嫁的风险，买家必然会调整当下购买住房的意愿以及愿意付出的价格。因而，新政实施前夕，买房会调高对当下购买房屋的意愿价格。

　　综合卖方和买方两方面因素，卖方的预期价位下降，二手房市场供给曲线右移；而买方的预期价位提高，二手房市场需求曲线同样右移。供给曲线和需求曲线同时右移，必然会使得二手房市场的交易量提高，而交易价格受到供给曲线和需求曲线变动幅度差异的影响。如果卖方看好二手房后市，认为价格还将继续涨势，那么市场上的住房供给增加会比较有限，而需求的大幅增加会促使交易价格上升；只有当卖方看淡后市，认为市场将进入熊市，并且市场出现大量的恐慌性抛售的局面下，才会促使交易价格下降。笔者认为尽管新政的震慑作用较大，但是并不会对市场未来走势预期产生较大影响，卖家并不会因此大量抛房，因而交易价格上升的可能性更大。

　　（二）新政正式实施后的短期效应分析

　　如果市场上住房总需求比较固定，那么新政实施前一个月必然会提前消费以后的住房需求，而这带来的后果是：新政正式实施以后二手房市场的交易量会出现萎缩，甚至市场会进入“冷凝状态”，市场态势取决于新政实施前交易量井喷的程度。

　　除受到新政实施前交易量大幅提高的影响，新政实施后短期内交易量和交易价格还受到资本利得税“锁定效应”的影响。国外学者之前基于价值相对较低、套利更为容易的股票市场，发现锁定效应的存在，而对于价值更大、转让税费支出更多的住房市场，锁定效应更有可能影响市场的流动性，即锁定效应更有可能发生。依据资本利得税锁定效应理论，转让住房利得需要缴纳 20%的税收，会使得卖方选择交易的概率降低，除非个人面临严重的财务问题，否则在未来价格走势不明朗的情况下，大部分的卖家会选择不交易。

　　综合而言，依据锁定效应理论，二手房新政正式实施后，买卖住房的税费增加，交易成本上升，二手房市场的流动性下降。短期来看，如果免税房不足以满足市场需求的话，买方的购房成本势必增加。如果市场上仍然存在大量二手房需求的话，那么即使在剔除税费部分费用的情形下，二手房的净价格也有可能进一步上升。

　　（三）新政正式实施后的长期效应分析

　　房地产市场新政旨在长远，从根本上抑制投资、投机性购房需求。长期来看，该项政策实施以后将会产生以下效果。

　　第一，抑制房地产市场投资、投机需求。对于现在持有住房的投资者而言，当未来预期不明朗的情况下，交易需求不明显。但是，对于新房、二手房市场上大量潜在的购买者而言，需要考虑住房在税收资本化理论下的持有价值和投资收益。应该说，资本利得税的强制执行对于未来长期预期有重要影响，在其他投资渠道畅通可选的情况下，选择其他投资品的可能性会更大，市场上的边际投资者会减少，尤其在更为严厉的资本利得税政策下，这一效果更为明显。

　　第二，降低二手房市场的流动性。资本流通过程会创造价值，资本利得税的存在对资本流通造成摩擦，提高交易成本，从而会降低套利交易的空间，降低市场的流动性。新政强制执行后，预期二手房市场整体流动性会下降，二手房市场的交易活跃程度降低。应该说，在一定程度上能够抑制住房的投资属性，使住房回到更为本源的居住属性。

　　第三，提高劳动收入比重。劳动收入是绝大多数居民最为主要的收入来源，我国劳动收入占 GDP 的比重较低，党中央、国务院也高度重视劳动收入在初次分配中的占比。资本性资产的投资收入不属于劳动收入范畴，与劳动收入相对。由于资本利得税本质上是对资产的资本利得征税，因而二手房新政会降低持有住房的投资收益，并且产生的税收收入可以通过转移支付、再分配等政策手段进行调节，从而提高劳动收入的相对比重，更好地实现社会财富的公平分配。

　　第四，商品房价格取决于市场预期的调整。由于资本利得税在利得和损失上的处理存在不对称性，因而在二手房市场价格上升和下降时的作用也是不对称的：当市场处于牛市状态，由于锁定效应存在，该政策不仅不会降低房价，还会进一步推高房价；当市场处于熊市状态，由于税收资本化效应存在，买方更少，会加剧价格下降。正是这种不对称效应的存在，会放大二手房市场的价格波动。当市场预期不发生较大调整的情况下，市场交易萎缩，但并不一定会使得价格下降。只有当市场对价格预期发生较大调整时，资本利得税新政才会产生效果。

　　四、改进和完善住房市场个人所得税政策的建议

　　新政出台旨在从两方面产生效应：一方面抑制潜在的投资、投机性购房需求，既包括二手房市场，也包括新房市场；另一方面主要针对二手房市场，在于挤压现有住房市场的泡沫。目前，新政规定个人转让住房取得的溢价严格按照 20%征收，属于比例税率，并且针对不同的纳税人并无差异。笔者认为新政对于抑制潜在的投资、投机性需求效果相对更大，但是对于挤压现有住房市场的泡沫效果并不理想。

　　对于抑制潜在的投资、投机性购房需求，依据持有期限差别化转让住房的税率，能够更好地达成目标。2012 年 11 月 16 日，我国对于个人持有上市股票取得的股息红利收入，实施差别化税率。与股息红利个人所得税类似，转让住房个人所得税政策可以考虑如下的方案：对购买房产一年内转让，按照40%甚至更高的税率征收；对于一年以上五年以内转让，按照 20%的税率征收；对于购买五年以上的，转让时可以考虑免征个人所得税。差别化的税率直接影响投资、投机性购房的收益函数，能够更好地抑制短期性的投机行为。

　　与抑制潜在投资、投机性需求不同，新政如何在挤压现有住房市场泡沫方面发挥显着作用，关键取决于影响整个市场的未来价格预期，提高二手房市场的供给和流动性。前文认为，新政实施后二手房市场的供给受到锁定效应的影响，相同价格下卖方反而会减少供给，不利于二手房市场流动性的提高。要实现增加供给的目的，可通过分化投资、投机性持有住房群体的一致预期达成，如依据个人或家庭持有住房的套数设置差别化税率，具体可参考如下的方案：对于转让个人或家庭第四套及以上住房，征收 40%或更高的所得税；对于转让个人或家庭第三套住房，征收30%的所得税；对于转让个人或家庭第二套住房，征收 20%的所得税。其中，如果为了短期内快速提高流动性，对于转让第二套住房，可暂时免征（未来将征收），以影响卖方的供给意愿。持有住房数量不同的投资者对于未来价格的预期是不同的，并且能够接受的价格底线也有差异，这就使得市场上的投资者面临的压力不同，持有数量越多的投资者卖房意愿越强烈。相应地，市场上的供给更有可能增加（李文和陈国锐，2011）。

　　综合上述分析，不同目标导向下，差别化税率的标准有所不同，当然，也可以既按照持有期限，又按照持有套数设置差别税率。不过，这些政策的有效实施，还有赖于住房、身份信息系统等配套措施的落实和执行情况：其一，只有实现住房信息联网工作，才能查询个人在全国各地所拥有的住房详细信息，才能够为房地产税收政策提供基本的数据基础支持（陈汉明，2013）；其二，只有加强身份信息监控，严查虚假个人信息，杜绝个人拥有两个或多个身份证的情况发生，才能够从根本上有效地发挥政策的效果。应该说，诸如此类的配套政策是税收政策有效执行的基础，而税收政策何时、如何实施，也必须根据配套政策的完善情况确定，否则政策的实施效果会大打折扣，甚至无法实施。

　　【参考文献】

　　［1］陈汉明. 居民住宅房地产税基评估技术路径研究［J］. 会计之友，2013（9 上）：85-88.
　　［2］李倩. 我国二、三线城市房地产市场调控研究［J］.会计之友，2011（7 中）：124-126.
　　［3］李文，陈国锐.完善房产税征税范围关键点分析［J］.会计之友，2011（9 中）：98-100.
　　［4］阮永平，解宏. 资本利得税与我国证券市场的发展［J］.税务研究，2008（3）：43-46.