农民工社会保障法律制度的缺失和经济法理念研究

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，完善农民工城市化的社会保障体系是社会保障制度改革的核心目标，也是构建和谐社会的必然要求。截至 2015 年，我国农民工总量 2. 74 亿人，其中外出农民工 1. 68 亿人； 全国就业人员中，第三产业就业人员占比最高，达 40. 6%.由此可见，农民工对于城市的建设、社会的进步和国家综合实力的增强起到了至关重要的作用。因此，提高农民工社会保障水平是迫切的课题，而通过立法建立和健全农民工社会保障体系，引导和助推农民工合理地规避医疗、工伤、养老、失业等方面的社会风险，构建公平合理的有中国特色的农民工社会保障法律制度体系是当务之急。

　　健全中国特色社会保障体系的基本思路首先是明确社会保障的公平价值取向。[1]

　　社会保障法是基于公平的社会安全的价值取向，解决某些特殊社会群体的生活困难或提高生活质量而发生的经济互助行为的法律规范的总称。社会保障法律制度体系的建设应秉持公平优先、兼顾效率的理念，这与传统经济学所提倡的效率优先、兼顾公平的理念有着本质的不同。社会保障法律制度旨在通过立法体系和经济手段，使社会经济资源的配置更加趋于公平合理，从而更好地促进社会的和谐进步； 通过公平和效率的有机统一，搭建一整套完善的社会福利设施与服务体系，促进形成合理的劳动力资源配置和公平的分配机制。

　　在社会保障制度的变革中，既要强化政府和企业的社会保障职责，也要强调个人的责任承担，而不是单纯地将全部责任归于政府和企业，从而构建起国家、企业和个人三方共担社会保障责任的体制机制。这充分体现了社会保障法律体系的公平理念。比如在现行的社会保险立法中，养老保险、医疗保险建立在用人单位与参保人缴费的基础之上，再加上政府补贴，实质上是三方分担责任； 在强调政府承担社会救助责任的同时，民间的慈善公益事业也在不断发展； 在各项社会福利事业的发展中，福利彩票公益金也成为重要的资金来源。

　　一、农民工社会保障法律制度的缺失

　　（ 一） 农民工社会保险法律制度的缺失

　　中国社会保险法目前在险种分配上尚未足够波及各类人群，尤其是农民工，甚至失业保险中并不包含农民工这一群体。目前，许多乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及灵活就业人员尚未参加社会保险，而这部分人群占从业人员的比例却在逐年增大。部分省份的统计数字表明，仅有 1. 2% 的农民工参加了城镇职工基本医疗保险，1. 6%的农民工参加了城镇居民基本医疗保险，2. 1%的农民工参加了城镇职工基本养老保险。目前的社会保险法没有专门针对农民工这一特殊群体的立法规定，且其缴费基数较高，制度设计不够完善，比如没有充分考虑到农民工居住地和参保地往往不一致的情况，导致保险费用报销方面成本增加。社会保险制度并没有在全国各个省份之间建立有效的接轨体制。目前在农民工的医疗保险、失业保险、生育保险、养老保险等方面仍然没有建立起完备的、统一的、适用范围广泛的法律制度，保障程度较低。农民工是流动性较强的群体，而现行的社会保险法律制度规定缴费群体跨地区流动只移转养老保险个人账户，不移转社会统筹资金，导致农民工社保关系的移转困难重重。而且现行的失业保险条例还没有将农民工这一群体囊括进来。不仅如此，目前农民工养老保险制度存在城乡分割、责任负担失调、不能异地流动、缺乏风险预防等问题，尤其是缺乏针对失地农民的有效而统一的政策或法律规范。

　　此外，由于缺乏社保纠纷解决机制，当农民工在社会保障方面发生争议纠纷时，往往寻求不到法律的援助。

　　（ 二） 农民工社会救助法律制度的缺失

　　农民工社会保障体系包括社会保险与社会救助两大块。在构建社会保障制度的过程中，我们更多关注的是社会保险法律体系的改革和重塑，而对社会救助体系的改革则研究较少。按照现行的社会保障制度框架，社会保险项目与社会救助项目由不同的部门管理，这使得社会保障制度体系缺乏统一性，没有充分考虑到某些无劳动能力、无固定工作单位、无法定赡养人这一类的农民工，使这类人群在现行社会福利援助制度下无法获得法定的救济。2014 年 5 月 1 日我国出台了首部《社会救助法》，该法律主要涉及最低生活保障制度、农村五保制度以及自然灾害救助制度，而并没有针对农民工这一特殊群体作出差异性的规定，也并未有效地建立农民工应急救助基金制度，致使农民工在遇有突发和紧急情况时无法求助于法律迅速解决问题。城镇居民和农民工的社会最低生活保障所依据的法律规范也不一致，城镇居民适用的是国务院颁布的《城镇居民最低生活保障条例》，农民工所适用的则是国务院发布的政策性文件，法律效力差别很大，欠缺对应农民工这一特殊群体的制度设计。

　　（ 三） 农民工劳动合同法律制度的缺失

　　劳动合同是具有法律效力的协议文本，也是保护农民工合法权益最有力的法律武器。但在我国，据统计，实际上能够真正签订劳动合同的农民工比例仅为 40%,而且其中还不乏有很多损害农民工权益的条款。一方面，农民工的劳动法意识普遍淡薄，很少有机会和相应的知识水平了解和掌握相关的法律规定；另一方面，政府及司法部门也缺乏有针对性地对农民工开展法律知识普及。这使得许多农民工不能有意识地通过法律途径来保障自己的合法权益，也难以通过制度化渠道来表达自身的社会保障诉求。现行的《劳动法》对农民工社会保障权益的规定并没有作出详细的、具有可操作性的规定，且对违法行为的处罚力度较轻，企业违法成本较低； 而农民工维权的诉讼成本相对较高，农民工群体的合法权益得不到法律与体制机制的充分保障。

　　二、经济法理念与农民工社会保障制度

　　法理念是一种高度系统化、抽象化的终极法律意识，是对法的本质的一种深刻反映，是法的生命之所在。正所谓“法律制度乃运用之最高原理，为之法律之理念”.[2]就经济法理念而言，其与农民工社会保障制度的关系，主要表现在以下几方面：

　　（ 一） 公平竞争理念与农民工社会保障制度

　　经济法赋予竞争者平等的市场主体地位与公平的竞争环境。正如“天赋人权”、“人生而平等”的法则一样，经济法所要赋予市场主体的也是一种平等竞争的权利，而不论市场主体的经济能力之强弱。就经济法的实质公平原则而言，其目的是达到社会利益的全面均衡，为达此目的，就需要为某些特殊群体提供倾向性的保护。因此，经济法制度对农民工权益的保护是公平原则的体现，建立体现经济法公平理念的农民工社会保障制度，符合经济法的精神和宗旨。

　　（ 二） 可持续发展理念与农民工社会保障制度

　　可持续发展以追求社会整体利益和资源的合理利用，实现人、自然与社会的和谐统一为最高准则。而经济法作为国家调整和干预社会经济生活的基本法律规范，旨在通过一系列法律制度的建立来促进自然与社会资源的合理配置和有效利用，促进经济社会和谐、有秩序地运行和发展。因此，坚持可持续发展理念就成为构建现代经济法律制度的重要原则，这也构成了现代文明的重要基石。农民工作为重要的社会成员，只有建立起保障其就业、生活等与生存和发展息息相关的法律制度，通过法律来保障其应该享有的合法权益，实现经济法意义上的实质公平，进而促进整个社会的和谐有序发展，才能真正实现全社会的可持续发展目标。

　　（ 三） 有序竞争理念与农民工社会保障制度

　　有序竞争作为经济法的一项基本理念，体现了经济法的目的，即赋予每一个社会主体拥有基本的人权和自由，在平等、有序的法制环境下从事经济活动。其为了维护一种理性的自由秩序而对个体发展予以必要的限制，不同于民法的绝对自由以及对权利主体的绝对保护。[3]

　　这就意味着，为了实现经济法的有序竞争理念，为全体社会成员提供一个公平有序的经济环境，保障每个经济主体得到平等的权利和机会，就需要在法律制度上对有优势的社会主体的权利进行必要的限制，而对农民工这类弱势群体提供实质性的保护，在法律上对其进行倾斜和扶持，以公平有序的法制环境促进经济社会的和谐发展。

　　三、重塑中国特色农民工社会保障法律制度

　　（ 一） 完善农民工社会福利立法体系

　　一套系统完备的社会保障法律体系应涵盖社会福利法。目前我国社会福利法律制度主要是针对残疾人、儿童、老年人福利制度来进行设计的，而对农民工这一传统弱势群体却规定甚少，也缺乏具体操作性，建立一套针对农民工的社会福利法律制度势在必行。首先，进一步深化户籍制度改革。国务院于 2014 年颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对于打破城乡分割的二元结构具有全局性和突破性的战略意义。但是新的居住证制度却又构成了一道新的“鸿沟”,成为城乡居民新的福利分水岭。如有的城市推行的“积分入户，积分入学”制度导致了一种新的对农民工的差别对待，这对流动性较大的新生代农民工是极不公平的。因此，进一步深化户籍制度改革是实现经济法实质公平的必然要求。其次，通过立法强制企业建立工会组织，且规定农民工须在工会组织中占有一定的比例。让农民工对企业事务拥有一定的话语权和参与权，有利于疏通农民工的维权渠道，对于提高和保障农民工的社会福利权益至关重要。最后，加强廉租房建设。建立廉租房与公积金之间的关联关系，简化公积金租房手续，切实提高农民工在城市居住的社会福利待遇。

　　（ 二） 完善农民工社会保险制度

　　目前，新生代农民工问题已成为全社会关注的焦点。杨海坤在《宪法基本权利新论》中提出，根据弱势群体的特点赋予特别的权利（ 如各种权益保护法） ,是当代保护弱势群体的主要方式之一。[4]

　　农民工作为弱势群体，其利益往往受到不公平的损害，因此有必要建立农民工工伤保险、医疗保险、养老保险等方面一整套完备的法律制度。首先，立法机关可以参照国外成熟的法律制度，在全国范围内为每一个新生代农民工建立一个个人社会保障账户，用以存储其社会保险的信息和数据。针对新生代农民工流动性特点建立个人社会保障账户，有利于实现农民工社会保险关系的跨地区移转，不影响其跨地区随时提取养老保险。其次，借鉴兰州市建立农民工综合服务平台的做法，向全国推广。2015 年 9 月，兰州市人社局印发了《关于进一步加强全市农民工综合服务平台建设的通知》，明确到 2020 年兰州市基本建成覆盖全市本级、县区和乡镇（ 街道、社区） 的三级农民工综合服务平台并形成网络，其建立的农民工综合服务中心提供社会保险一站式服务。兰州市的做法值得各地学习和效仿。最后，降低现行的养老保险缴费率。可考虑将企业的社会统筹比例从现行的 20% 降到 12%,农民工自缴比例降到 8%,以增强企业与农民工缴费的积极性和自主性。

　　（ 三） 完善农民工医疗保险制度

　　首先，我国亟需建立统一的农民工医疗保险制度。可以参照部分地区已经建立的农村合作医疗保险制度，由各省的劳动保障部门因时制宜地制定相关政策，起码也要实现县级统筹。其次，改革缴费方式和缴费标准。针对新生代农民工流动性特点，打破统一的缴费模式，建立区别对待、类别管理、分别参保的缴费模式。与用人单位签订固定期合同的农民工享受与其他城镇职工同样的参保待遇； 对于签订无固定期限合同的农民工则灵活对待，其可以自愿参加城镇居民的医疗保险，降低缴费标准，享受与城镇居民相同的参保待遇； 而对于下岗失业的生活困难的农民工，各省要出台政策保障其也能享受最低的医疗保障。通过建立健全农民工医疗保险制度，保障农民工基本的人权，实现低缴费、保大病的政策初衷。即使农民工没有交医疗保险费，也应享有基本的医疗保障，真正实现社会资源的公平分配。

　　（ 四） 完善农民工劳动合同法保障制度

　　首先，依法监督企业严格执行《劳动合同法》，规范企业与农民工的劳动关系，依法签订劳动合同，保障农民工社会保障权益。建立农民工工资支付保障制度、工资支付监控制度和欠薪保障制度，加大对企业拖欠和克扣农民工工资行为的处罚力度。此外，还应建立农民工最低小时工资标准。最低工资标准制度不仅能够保护农民工获取合理的劳动报酬的合法权益，也有利于增强农民工抵御不法用工企业盘剥工资的风险之能力。其次，政府应审查和监督企业是否存在对农民工不合理的就业限制，杜绝就业歧视，为广大农民工提供公平的就业机会和就业环境。最后，简化工伤维权程序，缩短工伤案件的审理期限，有效保障农民工发生工伤事故后及时获得医疗及生活补偿的合法权益。

　　（ 五） 完善农民工社会保障执法体制

　　建立严格的社会保障执法体系是保证农民工权益的最后一道屏障。首先，加强社会保障的监督体制。各省市应根据实际情况建立健全维护农民工权益的监管与执法机构，对于侵犯农民工合法权益的企业要及时通报、及时处罚，并跟踪监督企业赔偿农民工的经济损失。其次，建立农民工的法律援助制度。作为弱势群体的农民工，因经济基础薄弱和法律意识淡薄，其合法权益受到损害时往往投诉无门。建立针对农民工的法律援助机构是政府和社会对农民工进行司法救济的有效途径，也有利于唤醒广大农民工的维权意识。最后，加强劳动保障监察部门的执法工作。进一步加强劳动保障监察职能，完善举报制度，做好来访农民工的咨询和举报工作。有效开展劳动保障年检工作，将范围扩大到各类非公有制企业。对严重违法的企业和责任人要移交司法机关，涉嫌触犯刑法的要追究刑事责任，切实保障农民工的合法权益。

　　[参 考 文 献]

　　[1]解读社保之惑---郑功成教授访谈[J]. 中国社会保障，2004,（ 7） .
　　[2]史尚宽。 法律之理念与经验主义之综合[M]/ /刁荣华。 中西法律思想论集。 台北： 汉林出版社，1984: 259.
　　[3]江帆。 经济法的价值理念和基本原则[J]. 现代法学，2005,（ 5） .
　　[4]杨海坤。 宪法基本权利新论[M]. 北京： 北京大学出版社，2004: 37.