学前教育论文：学前教育阶段虐童行为治理的法律路径研究

摘要：幼儿园虐童事件的发生不仅会对幼儿身心造成极大的伤害, 也使幼儿园的形象遭受人们的诟病。事实上, 幼儿园虐童事件的发生与我国没有构建起立法、行政、司法的法律保障制度不无关系, 其根源在于立法体系不健全阻滞了学校教育领域的有法可依, 学前教育体制不明阻碍了学前教育领域的依法办园, 传统观念错误指导遮蔽了学前教育领域的非法办园。因此, 为了避免幼儿园虐童等恶性事件的发生, 规制虐童行为, 我们需要从明确虐童行为的法律性质、切实健全教育行政保障机制、确保司法救济畅通无阻等方面建立一套行之有效的法律途径。

　　关键词：学前教育; 虐童行为; 依法办园;

　　人生百年, 立于幼学。儿童是国家和民族的未来, 儿童的教育和发展是关乎国家和民族存亡的大事。党的十九大报告明确指出要“办好学前教育”“幼有所育、学有所教”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。学前教育是基础教育的重要组成部分, 也是人一生发展中尤为关键的阶段。

　　近年来, 学前教育阶段暴露的问题愈发明显和严重, 从西安枫韵幼儿园给数百位孩子长期服用抗生素事件、河北省民办幼儿园教师扎针体罚学生事件、山西某幼儿园教师连扇儿童70多个耳光事件, 到2017年携程幼儿园教师殴打孩子喂芥末事件以及北京红黄蓝幼儿园教师涉嫌给孩子扎针、喂不明白色药片事件……幼儿园中屡次发生虐童事件。所谓虐童是指“成年人采用暴力的和非暴力的方法侵犯未成年人的人身、心理、精神、性、财产和其他权利并造成危害后果的行为”[1]。虐童事件不仅使幼儿的身心遭受严重创伤, 家长们更是为幼儿在幼儿园的生存状态忧心忡忡, 社会各界人士也不断呼吁政府要加强幼儿园管理, 为幼儿的成长提供良好的游戏环境。本应该充满欢声笑语的幼儿园, 如今却成了一些人发泄私欲的场所, 令人悲哀的同时, 我们要积极寻找并有效践行治理虐童行为的法律途径。

　　一、学前教育阶段虐童行为治理的法律缺失

　　一直以来, 学前教育阶段的法律规范都是学前教育发展中的薄弱环节。与义务教育、高等教育阶段的专项法律规定相比, 学前教育阶段产生的纠纷只能通过运用相近的法律法规或寻求其他途径进行处理, 导致深层次问题无法从根本上得到有效解决。法律是维护公平正义的最后一道防线, 虐童行为频发, 却得不到有效治理的现象, 充分表明我国虐童行为治理过程中存在着严重的法律缺失, 主要表现为立法、行政、司法三个方面。

　　(一) 虐童行为治理中的立法缺失

　　改革开放以来, 我国教育立法发展取得显著成绩, 但与幼儿相关的立法保护却一直没有引起足够重视, 虐待儿童的法律制定存在着重大缺失。

　　1. 与虐童相关的法律规定大多仅具有宣誓性而缺乏规范性

　　纵观我国法律体系的建制, 涉及儿童保护的内容或多或少都会规定“禁止任何形式的虐待和忽视儿童”以及出现保护儿童身心健康发展等条款, 但大部分都是纲领性、口号式的规定。如《中华人民共和国宪法》第四十九条规定“禁止虐待老人、妇女和儿童”;《中华人民共和国民法通则》规定了监护人对被监护人人身权利的保护职责及法律责任;《中华人民共和国刑法》第四章中关于虐童类行为的规定散见于多个不同罪名中。法律条款中仅仅规定了禁止某项行为, 但对违反该条款应当如何处理的处罚措施却未有提及。法律的规定不能流于表面, 同时也区别于道德宣言。法律与道德最大的不同就在于强制力, 违反法律规定必定会受到相应的惩罚, 中华全国律师协会未成年人保护专业委员会主任佟丽华曾提道:“法律一旦没有了处罚措施, 执行与否就要依赖于人们的自觉, 那么法律的作用就等同于道德。”缺乏规范性的法律规定, 对民众没有威慑力, 客观上容忍了人们藐视法律, 导致对儿童权益的保护在现实中不具有可操作性。

　　2. 有关虐童的法律内容庞杂且缺乏体系性

　　除了《宪法》《民法通则》《刑法》的规定之外, 《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国收养法》《中华人民共和国治安管理处罚法》以及各种诉讼程序法等的一般性立法, 与儿童权利相关的《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》等专门性立法, 《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等主要行政法规与部门规章等, 均对儿童权利保护作出了一定程度上的规定, 但这些规定都“依附于各个专门法, 并没有形成系统性、专门性的关于儿童权利保护的法律体系, 由于其散布于各专门法, 使用起来不方便, 在司法实践中也不利于对其进行宣传、掌握和实际运用”[2]。世界上不少国家和地区已经建立起防治虐童行为的专门体制、制度, 英国、日本出台与虐童行为有关的专门法, 我国香港地区也早在1980年就成立了专门性的组织———香港防止虐待儿童会。反观我国内地治理虐童行为的法律规定, 各层级、各类型、各阶段的法律法规、规章、条例均有涉及, 看似很丰富, 其实许多内容大同小异, 难以区分不同位阶规定之间的界限, 没有构建起一个从上至下完整的法律体系, 也缺乏一部专门的、精细的规范虐童行为的法律法规。

　　3. 虐童的法律用语模糊且缺乏确定性

　　法律是最讲究严谨和准确的, 法律用语要更讲求表达的准确和规范, 因为采用不同的法律用语会带给当事人截然相反的结果。我国一些规范虐童行为的法律规定就存在用语模糊且缺乏确定性的问题。例如, 修订后的《未成年人保护法》二十一条仅规定“不得对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为”, 对行为人加害的手段只做了概括性的规定, 并未指向特定的主体和行为;再比如“侵犯未成年人合法权益”或“构成犯罪”的规定也存在表述不清的现象;《教师法》第八条规定:“教师应当关心、爱护全体学生, 尊重学生人格, 制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为, 批评和抵制有害于学生健康成长的现象。”第三十七条规定:“教师体罚学生, 经教育不改的或品行不良、侮辱学生、影响恶劣的, 即由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或解聘, 情节严重, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。”但何为第八条中的“有害于学生的行为或其他侵犯学生合法权益的行为”以及如何定义第三十七条可以构成犯罪的“情节严重”, 这些模糊的规定都增加了条文实施的难度, 导致实际运用中欠缺实效性。

　　(二) 虐童行为治理中的行政乏力

　　当前我国学前教育办学主体主要是民办幼儿园, “据统计2016年全国共有各级各类民办学校17.10万所, 其中有民办幼儿园15.42万所, 占全国学前教育的比例为53%~54%, 撑起了学前教育发展的半壁江山”[3]。虽然民办幼儿园在扩大幼儿教育资源方面起到了重要的作用, 但不少民办幼儿园存在办学资质不完备、教师素质不高、设备设施简陋等问题, 同时, 政府在幼儿园监督环节存在的监管不力、审查不严等一系列问题, 导致部分幼儿园办园境况令人担忧。事实上, 行政管理失责也是造成虐童事件频发的主要原因。

　　1. 学前教育行政给付不充分

　　办教育有两大难, 一是师资, 二是经费。我国学前教育的财政投入始终处于“财政结构的边缘”, 教育给付行政行为发挥作用不够, 教育经费投入的失衡是引发幼儿园频发恶性事件的重大隐性原因。全国政协委员张雪对于我国学前教育经费的投入曾提到一组数据:我国0~6岁儿童多达1.3亿人, 国家财政性学前教育经费占GDP的比重在过去十年间维持在0.03%~0.05%之间, 而目前欧盟国家的学前教育经费占其GDP的比重为0.5%, 相当于我国的10倍。[4]根据北京大学中国教育财政科学研究所的数据, 虽然2016年我国学前教育的经费投入有了较大提高, 但仍只占教育总经费比重的7.21%。[5]由于教育经费投入不到位, 造成幼儿教师的低薪资, 前瞻产业研究院对中国幼师薪资水平的调查结果显示:幼师薪酬水平较平均水平低10%~30%。[6]“与幼师低薪资形成反差的是, 绝大部分幼师都是超负荷工作的。幼师的平均工作时间常在8到10小时, 22.14%的幼师工作时间超过了10小时。根据北京师范大学的一项调查, 幼师中出现明显倦怠倾向的人数达一半以上, 具体表现为疲惫不堪 (88.5%) 、担心出事 (86.7%) 、焦躁不安 (65.9%) 和经常只想一个人待着什么话也不说 (65.6%) 。调查还指出, 因幼儿园教师心理问题而发生的虐待、体罚儿童的现象多次出现。”[7]不完备的财政投入制度, 给学前教育虐童行为的频发埋下了隐患。

　　2. 学前教育行政监管不到位

　　2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中规定:“县级教育行政部门负责审批各类幼儿园, 建立幼儿园信息管理系统, 对幼儿园实行动态监管;完善和落实幼儿园年检制度;未取得办园许可证和未办理登记注册手续, 任何单位和个人不得举办幼儿园;对社会各类幼儿培训机构和早期教育指导机构, 审批主管部门要加强监督管理。”现实中, 一方面, 无证的“黑园”依旧不断涌现, “黑园”现象屡禁不止。究其原因, 除了民众的迫切需求之外, 政府各部门之间的权责不清、执行力较弱也是重要原因。教育行政部门承担监督幼儿园办学的主要职责, 审查后需交由执法部门具体执行, 但实际拥有执法资格的部门及人数有限, 教育行政部门下发的通知往往无法切实得到落实, 变成了一纸空文。另一方面, 幼儿园教师无证上岗现象十分普遍。广东省2012年发布数据表明持有幼师资格证的共有50723人, 占44.4%, “无证”者63580人, 占55.6%。[8]浙江省2016年的全省各地幼儿园教师持有教师资格证书情况统计表中显示, 有部分市区没有教师资格证的幼儿园教师接近四成。[9]另据中国教师发展基金会杨春茂秘书长披露, “我国未取得教师资格证的幼儿教师所占的比重在60%左右”[10]。不少地区幼儿教师属于未受过专业教育、缺乏基本职业道德的人。从国务院下达的意见中可知, 国家对行政部门所负的监管责任是有据可依的, 对幼儿园办学资质、园长及教师的资格审定也有具体要求, “黑园”和“无证上岗”的现象说明在操作过程中, 实际监管单位存在严重监督不力的问题。

　　3. 学前教育行政处理机制不健全

　　“完善的社会保障是社会能够保持稳定的重要保证, 也是构建和谐社会的重要内容。”[11]我国目前还未建立起一套行之有效的儿童福利体系, “儿童权益侵害事件一旦发生, 谁是及时披露、实施报告的责任人;违法行为被披露、报告后, 如何及时、恰当地处理儿童权益侵害事件”[12]等问题都缺乏具体的处理方法。一是没有明确的报告机制。侵害儿童的事件一经发生应当及时报告, 尽早保护受害儿童, 但我国目前还没有建立起专门的虐待儿童行为的强制报告要求, 仅在《未成年人保护法》第六条第二款中规定:“对侵犯未成年人合法权益的行为, 任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或向有关部门提出检举或控诉。”此项规定看似人人有责, 事实上却因为设定范围太广而缺乏可行性。“它授予公民或组织的是对‘虐童’这一现象具有监督和举报的权利, 但是这种规定并不具有强制性和义务性。”[13]二是没有系统的问责机制。虐童行为的出现是多方作用的结果, 违法行为披露之后, 如何最大限度地保障受害儿童的权益才是关键所在。通常发生虐童事件后, 社会舆论和民众往往关注的是对直接责任人如何追究责任, 当涉事教师被清退、幼儿园受到“审查不合格”的处罚后, 事情就不再被提起, 殊不知对其负有监管责任的部门和个人也是造成事件发生的缘由之一。从历次虐童事件的后续发展可知, 涉事的监督部门和个人并未受到相应处罚, 如果不能建立一套从上而下规范的处罚体系, 很难能够保证此类事件不会再次发生。

　　(三) 虐童行为治理中的司法缺陷

　　基于司法的被动性, 司法的干预效果通常有所限制。处理案件的过程中, 司法只能在法律确认的范围内进行运作。

　　1. 司法依据不充分

　　对于虐童的法律规定, 法律条文通常只有概括性、原则性的描述, 缺乏实际的操作模式, 导致司法成为无源之水, 没有依据可以遵循。首先, 国际上, 我国不仅参与签署了联合国《儿童权利公约》, 它是迄今为止内容最全面、最广泛的规范儿童权利的国际公约, 而且参与制定了《联合国少年司法最低限度标准规则》 (北京规则) , 理应积极遵守条约和规则中的基本原则, 保护儿童的切身权利。但目前我国对公约的履行非常有限, 没有结合具体国情制订更详细的保护措施, 仅流于形式层面。其次, 如上所述我国现行保护儿童的法律规定, 存在内容庞杂、烦琐、立法层次不高、立法形式分散等问题, 未构建系统的儿童保护法律体系, 难以保证法令的实效性。最后, 建立学前教育的专门法律, 是国际性趋势的必然要求, 目前我国学前教育立法还处于调研之中, 学前教育缺乏专门法保护, 导致司法实践中儿童受侵害的事件难以得到圆满解决。

　　2. 自诉方式起诉不利于儿童自我保护

　　目前与虐童罪最为相关的罪行是《刑法》第二百六十条规定的虐待罪, 从司法程序启动方面来看, 虐待罪需要通过自诉的方式起诉。“自诉是由被害人、法定代理人、近亲属直接向人民法院提起诉讼, 追究犯罪嫌疑人刑事责任的一种追诉模式。”[14]这种不告不理的诉讼模式, 实践中非常不利于行为人的自我保护, 尤其在幼儿园发生的虐童事件中更是如此。首先, 基于儿童自身发育不成熟、自我保护意识薄弱、缺乏自我保护能力等特点, 加之施虐者通常都是与儿童接触最为密切的教师, 法律不可能期待行为人自我认罪。其次, 施虐的地方通常是较为隐秘的部位, 且施虐过程中教师担心事情败露, 通常用威胁、恐吓的方式要求儿童不要告诉家长, 导致作为法定代理人的家长也无法及时发现儿童的异常。若继续采用自诉的方式解决虐待的问题, 会不断纵容施虐者的行为, 不利于儿童的健康成长, 更使社会不安定因素持续上升。

　　3. 缺乏独立的少年司法制度

　　“独立的少年司法制度是儿童权益保障司法救济体制的核心, 而我国现在面临的问题就是少年司法没有独立出来, 少年儿童作为一个特殊的司法保护主体, 无论是在实体保护方面还是在程序方面, 都不同于其他的司法程序, 公正科学的司法可强化法律制度并保证其正确的实施。”[15]我国现有少年司法制度正处于起步阶段, 已建立的少年法庭基本只管辖少年犯罪案件, 不涉及有关未成年人合法权益、身心健康等保护的案件。近年来多发的儿童受侵害案件, 足以表明这类案件需要得到更多的关注, 虽然少年犯罪是建立少年司法制度的起点, 但不应该止步于此, 如果只关注它的审判职能, 就与少年司法本身的理念相违背。面对频发的虐童行为, 针对儿童年幼的身心特点, 此类型案件的审理也应当纳入独立的少年司法制度。

　　二、学前教育阶段虐童行为治理中法律缺失的缘由

　　学前教育作为基础教育的开端, 在儿童的身心发展中具有不可替代的重要作用。虐童事件不断发生, 虐童手段令人触目惊心, 社会舆论为之愤慨。虐童行为不仅仅是对儿童身体上的虐待, 更会给儿童、家庭、社会带来巨大的影响。纵观我国现行法律体系, 学前教育法的缺位、学前教育体制不明、传统观念错误指导等多重因素影响下致使学前教育阶段的诸多恶性事件高发而得不到行之有效的解决。

　　(一) 立法体系不健全阻滞了学前教育领域的有法可依

　　“依法治教是依法治国对教育领域的必然要求, 也是教育事业改革和发展的内在需要。”[16]我国学前教育阶段的法律法规和政策主要有《幼儿园管理条例》 (1990年) 、《幼儿园教师管理条例》 (1995年) 、《幼儿园教育指导纲要 (试行) 》 (2001年) 、《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》 (2003年) 、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》 (2010年) 、《幼儿教师专业标准 (试行) 》 (2011年) 、《幼儿园工作规程》 (2016年) 。目前《幼儿园管理条例》仍然是“我国最高层次的学前教育法规, 但它只处于我国教育法律法规体系的第四层级, 也就是法律意义上的‘行政法规’”[17], 其余的现行规章、制度、政策等都只属于学前教育领域的指导性文件, 更多的是在号召力和宣传力上发挥作用, 虽充分体现出国家全力支持学前教育事业发展的决心以及对学前教育未来发展的高度重视, 一定程度上为我国未来学前教育立法的实施奠定了基础, 但其强制力、稳定性、权威性却非常有限。同时, 我国学前教育方面的法规政策位阶低、立法数量严重不足。正因为如此, 在没有学前教育法的规范下, 学前教育实践中诸多矛盾和纠纷的解决就很难做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

　　(二) 学前教育体制不明阻碍了学前教育领域的依法办园

　　“当前, 我国学前教育的投入体制、办园体制和管理机制都发生了深刻的变化, 学前教育发展面临着新的形势与挑战。”[18]为了解决“入园难、入园贵”的现象, 《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》明确指出:“制定生均公用经费拨款标准或生均综合补助标准, 确保公办园正常运转;制定企事业单位、集体办园和普惠性民办园补助政策, 支持提供普惠性服务。”在此政策的引导下, 学前教育办学主体急剧增多, 造成了教育行政管理上的重重困难。中国教育科学研究院曾对全国16省市30个区县的学前教育现状进行了抽样调查。“调查结果显示, 有25%的区县既无学前教育管理机构, 也无管理人员。”[19]除此之外, 全国31个省 (自治区、直辖市) 中, 除北京和天津还保留专门的学前教育管理机构且有3~4名专职干部外, 其他29个省 (自治区、直辖市) 只有1名学前教育兼职管理人员。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中指出, 幼儿园管理体制上要明确各级政府责任, 以县为主, 规范学校办学行为, 促进管办评分离, 形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。地方政府对学前教育事业的发展承担越来越重要的责任, 但是基于整体改革的变化, 上述学前教育管理机构不健全带来的管理混乱、职责不明、多头管理等问题以及管理人员不足带来的诸多幼儿园未经合法登记注册就开园办园的乱象, 与学前教育的有序发展产生了矛盾。学前教育不稳定的发展现状, 未能给立法提供良好的生长环境, 也是造成幼儿园事故频发的重要原因之一。

　　(三) 传统观念错误指导遮蔽了学前教育领域的非法办园

　　传统的教养方式中, 父母、教师与孩子是不平等的关系。在教育过程中, 儿童处于服从的地位, 没有独立的人格权。家长惩罚子女或教师在校对孩子进行处罚, 都被看作传统观念的一部分, 更有甚者社会媒体将一些个别案例还当作成功的典范大肆宣扬。“钢琴王子”郎朗的父亲曾回忆到, 郎朗小时候因为没有按时练琴, 而被屡次打骂;傅聪也曾在幼年学习钢琴的过程中被父亲傅雷用头撞墙;“中国狼爸”萧伯佑, 自称通过“打”的教育方式, 将四个孩子送进北大。虽然这几则事例中的孩子被标榜成大众心目中“成功”的典范, 但也属于极少数的情况, 并且在其成长的过程中, 如此的教育方式必然会给他们留下不愉快的记忆和阴影。正是基于上述多种因素, 幼儿园中发生的虐童行为最初并不会被重视, 儿童身心的创伤不被关怀。根基于这种错误的传统观念, 学前教育立法并没有引起国家、社会、学校以及家庭等的广泛重视, 严重影响了学前教育立法的进程。

　　三、学前教育阶段虐童行为治理的法律路径

　　儿童是国家、民族与家庭的希望, 他们健康快乐地成长是社会共同的愿望。每次虐童事件的爆发, 都会在短时间内引起社会各界的关注、批判与反思, 相关部门机构也会在第一时间内明确提出大力整顿的措施。但随着时间的流逝, 事件的热度、关注度逐渐下降, 与之相应的政策法规基本上也就无人问津。直至再次发生更严重的儿童权利受侵犯事件, 再度造成反响, 引发关注。但实际中的制度建设并没有实质性的改变。因此, 为了避免恶性事件的再次发生, 规制虐童行为, 亟需一套行之有效的法律途径。

　　(一) 明确虐童行为的法律性质

　　目前, 我国虐童行为主要涉及寻衅滋事罪、故意伤害罪、侮辱罪和虐待罪四个罪名。前三个罪名实质上都不符合虐童行为的构成要件, 因此, 可以通过对虐待罪的完善, 规制虐童行为。

　　事实上, 《中华人民共和国刑法修正案 (九) 》中就虐待罪的内容做了大幅度调整。首先, 将刑法第二百六十条第三款修改为:“第一款罪, 告诉的才处理, 但被虐待的人没有能力告诉, 或者因受到强制、威吓无法告诉的除外。”一定程度上改变了原来虐待罪自诉的模式。其次, 在刑法第二百六十条后增加一款, 作为第二百六十条之一:“对未成年人、老年人、患病的人、残疾人等负有监护、看护职责的人虐待被监护、看护的人, 情节恶劣的, 处三年以下有期徒刑或者拘役。有前款行为, 同时构成其他犯罪的, 依照处罚较重的规定定罪处罚”, 扩大了施虐主体的范围。基于近两年发生的虐童事件, 不少学者专家以及民众呼吁要单独设立虐童罪, 但我们认为增设虐童罪并非有效预防虐童行为的必要条件。一方面, 在我国还未启动与虐待儿童行为相关的前置政策法规, “盲目增设‘虐童罪’的规定, 必然导致司法机关无法准确界定哪些行为属于虐童行为, 相关刑法条文也将缺乏可操作性”[20]。另一方面, 在刑法中设立新的罪名, 是一件非同小可的事情, 应该抱有谨慎的态度, 如果每发生一件事情就要用刑法来规制, 那以后任何事情都要面临被写入刑法的问题, 对法律的安定性和权威性造成影响, 刑法的有效性也会受到冲击。

　　因此, 立足于现有的国家法律体系, 可以通过完善虐待罪来约束虐童行为。第一, 虐待罪彻底抛开身份化的要求。虽然刑 (九) 修正案扩大了施虐主体的范围, 但若实践中出现了家庭成员和具有监护、看护关系以外的人实施的虐待行为, 就又会出现无法规制的状况。这就要求应当不再对虐待罪有特殊主体的要求, 而是扩到一般主体。第二, 适当提高虐待罪的法定刑。现有规定中犯虐待罪致人重伤、死亡的, 处两年以上七年以下有期徒刑。刑罚的处罚力度不够, 犯罪成本较低, 对一些施虐者没有威慑力。“适当提高虐待罪结果加重犯的法定最高刑, 可以预防监护人利用长期虐待导致被监护人重伤、死亡或者杀害被监护人的情形。”[21]提高刑法的影响力, 一定程度上抑制潜在的隐患, 保护儿童的合法权益。

　　(二) 切实健全教育行政保障机制

　　行政监管不力、保障机制欠缺是虐童行为不断发生的一大诱因, 政府的干预存在明显的缺位。“徒法不足以自行”, 若是法律得不到行政机关有效的执行, 就会显得毫无意义。面对虐童行为长期未能得到有效解决的困境, 政府应该建立多层次、立体化的幼儿教育监督管理体系, 制定虐待儿童强制报告机制, 完善虐童事后救助体制。

　　1. 建立多层次、立体化的幼儿教育监督管理体系

　　提升幼儿园办园准入标准、建立严格的准入制度是规范办园的首要任务。主管部门对于新开办的幼儿园尤其是民办幼儿园, 必须在申请办园审查的过程中, 进行实质性审查, 确保硬件设施条件达到标准, 严格按照国家规定的幼师资格条件招聘教师, 对于未能提供有效师资合格证明手续的, 一律不予批准办理。对已经开办的幼儿园, 加大审查力度, 确保在园师资的专业素养和道德素养。其次, 落实对幼儿园主要负责人的问责制度。幼儿园的主要负责人承担着保障幼儿健康成长的职责, 对于发生在幼儿园中教师或行政人员的虐童行为, 主要负责人也有不可推卸的责任。“结合2010年12月1日起施行的《教育督导条例》, 加大对违规幼儿园和幼儿教师的处罚力度”[22], 对负有直接责任的幼儿园园长、副园长等进行问责。针对红黄蓝事件, 国务院教育督导委员会办公室于2017年11月24日提出开展幼儿园规范办园行为专项督导检查, 北京市教委下令为区域内每所幼儿园配备一位责任督学, 开展挂牌督导促进规范办园, 实现“一所一配”的责任督学。此举将责任明确落到实处, 为全国其他地区提供行政监管新思路。最后, 建立媒体、社团等组织的联动监督体系。新闻媒体可以通过制作相关宣传片、电视节目或开办专项讲座等多种方式, 提升儿童对教师行为的认知, 预防虐童行为的发生。

　　2. 制定虐待儿童强制报告机制

　　强制报告机制是指“儿童保护工作要求成年人对正在或已经发生的儿童伤害或疑似儿童伤害案件向儿童保护机构或其他相关责任机构进行报告的制度”[23]。民众通常对未发生在自己身上的事情, 更多地采取“事不关己, 高高挂起”的态度和策略。大量事例表明, 虐童事件发生后, 未受到波及的教师、行政人员等往往避而远之。每一个儿童都是国家的未来, 不论是谁受到侵害, 都应该是不被容忍的。因此, 有必要建立强制报告制度。“美国要求负责照顾孩子的专业工作人员 (包括医生、护士、心理学家、教师) 都有义务就其怀疑儿童可能受到虐待的情况向提供保护儿童服务的机构进行报告。”[13]除此之外, “应考虑我国家庭模式的特殊性, 将亲属和邻居也一概纳入”[24]。同时对于知情不报的主体制定相应的处罚条款。

　　3. 完善虐童事后救助体制

　　对于虐童行为的防治, 仅有事前防御和处罚是不够的。在虐童事件中, 儿童才是遭受伤害最深的人, 除加害人需要受到相应的处罚外, 儿童身心健康的重建才是最重要的部分。一方面, 要加大对心理辅导机构的投入力度。随着时间的推移身体伤疤会渐渐淡去, 但心理留下的阴影却不能轻易抹去, 需要专业的心理辅导人员对受侵害的儿童进行心理疏导, 尽量将伤害降到最低程度。另一方面, 要对受到侵害的儿童进行备案, 不间断地了解其在未来成长过程中的发展状况, 对部分未能走出阴霾、心理创伤未平的儿童, 需要有针对性地对其开展一系列的保护、教育和矫正措施, 预防其日后可能会出现的人格问题。

　　(三) 确保司法救济畅通无阻

　　我国现有的法律体系中, 虽然对虐童行为的规制在不同面向都有所涉及, 但在司法救济的实践运作中还需要进一步加强。

　　1. 完善救济手段且将虐待罪由自诉改为公诉

　　虐待罪属于自诉案件, 需要被害人告诉的才会处理, 虐童事件中的儿童“在法律上被认为是无行为能力人或限制行为能力人, 不具备行使告诉的行为能力, 要他们行使告诉权利、承担举证责任, 根本不可能实现。”[25]尽管刑法还规定“被害人因受到强制、威吓无法告诉的, 被害人的近亲属和人民检察院也可以告诉”, 但由于虐待的手段通常具有隐秘性, 虐待初露苗头的时候受害儿童的家属通常未有足够的重视, 很难及时发现不妥当的地方, 检察院也难以时时刻刻检察到儿童受侵害的情况。若虐待罪转变为公诉案件, 发现虐童行为后, 检察院就能够及时介入, 就犯罪行为向人民法院提出控告。

　　2. 增强司法的能动性并将处罚措施落到实处

　　我国多部法律都对虐待儿童的行为作出了规定, 但现实中对于相对轻微、没有达到触犯刑法程度的虐童行为, 完全可以通过其他法律法规进行规范。从民事法律层面来看, 《侵权责任法》第三十八条规定:“无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的, 幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任, 但能够证明尽到教育、管理职责的, 不承担责任。”《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第七条规定:“对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或者其他教育机构, 未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害, 或者未成年人致他人人身损害的, 应当承担与其过错相应的赔偿责任。”从行政法律层面来看, 《治安管理处罚法》第四十二条规定:“公然侮辱他人的, 处五日以下拘留或者五百元以下罚款;情节严重的, 处五日以上十日以下拘留, 可以并处五百元以下罚款。按照本法第四十三条规定, 殴打、伤害不满十四周岁的人, 多次殴打、伤害他人或者一次殴打、伤害多人的处十日以上十五日以下拘留, 并处五百元以上一千元以下罚款。”上述规定说明虐童行为若是造成儿童人身损害的, 应当承担相应的民事责任;若符合行政法律的规定应当承担相应的行政责任。力求构建各领域相关法律规定有效衔接的体系, 增强司法的可操作性, 确保诉讼资源不被浪费。

　　3. 充分发挥检察机关的检察职能

　　检察院是国家法律监督机关, 履行监督的职责。针对多地儿童在幼儿园遭受侵害的案件, 2017年12月, 最高检发布新闻要求各地检察机关“依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益”。首先, 要充分发挥检察院监督的职能, 同时与各地其他部门相互配合协作, 共同做好维权、办案、监督、预防等各项工作, 对侵害儿童的犯罪行为严惩不贷, 积极促进各校安全工作建设。其次, 对侵害儿童的犯罪要秉持“零容忍”的原则, 按照性质而不是程度来预防虐童行为。对于侵害幼儿园儿童, 涉嫌强奸、猥亵儿童, 虐待被监护、看护人, 故意伤害, 故意杀人等的犯罪嫌疑人, 要尽快批捕归案, 形成司法震慑。对于已经起诉的案件, 提出从严量刑的建议。最重要的是对教师等特殊职业身份的被告人, 可以建议法院判处其禁止从事与未成年人密切相关的职业。虽然浙江慈溪、上海闵行两地出台过类此政策, 但关注度并不高。2017年12月1日江苏省淮安市在对四名涉嫌强奸、猥亵未成年人的被告人宣判中, 要求对其信息进行公开, 并禁止其从事与未成年人密切接触的工作, 此举系江苏省首例, 对解决虐童案件是一个启示, 值得全国推广。最后, 要完善检察程序, 及时告知受害儿童及其监护人享有的各项诉讼权利。询问要以一次为原则, 推动侦查、审判机关对被害儿童实行“一站式”询问, 结合儿童身心发展的特殊性, 在专门的未成年人办案区进行, 并同步录音录像, 避免因反复询问或者不当询问给被害儿童造成二次伤害。

　　总而言之, 学前教育阶段是儿童情绪情感和语言发展的关键时期, 虐童行为对儿童造成了严重的身体和心理创伤, 然而虐待的危害远不止步于此, 它成为整个社会普遍关注的社会问题。从法律的角度分析虐童行为的治理途径, 不仅要完善虐待罪的立法规定, 增强司法实践的实效性, 建立全社会联动的保障机制, 切实遏制虐童行为的再发生, 给儿童营造良好的成长环境, 而且从更大意义上来讲, 学前教育阶段受教育权实现过程中, 国家必须承担起尊重、给付与保护的义务, 通过对学前教育内容和方法、学前教育场所、学前教育形式的规定, 达到尊重学前儿童及其监护人自由选择学前教育的权利;通过物质性给付、服务性给付和制度性给付等方式, 为学前教育主体受教育权的实现提供相应利益;从立法、行政、司法等方面来保障幼儿学前教育阶段的受教育权。[26]