商业银行PPP项目全过程风险管理探析

来源：985论文网添加时间：2019-12-17 16:36

摘要

　　政府和社会资本合作模式（PPP）指政府与私人组织之间，以共同开发、建设城市基础设施项目或提供某种公共物品为目的，政府授予私人组织特许经营权，以此为基础形成的合作关系，合作双方通过签署特许经营合同来规定彼此的权利和义务。PPP 模式是政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），政府与 SPV 通过签订特许经营合同建立契约关系，由 SPV 全面负责项目的设计、融资、建设和运营。过去地方政府在基础设施建设中严重依赖传统的融资方式，其规划、建造、融资和市场运作等多方面的风险，都由政府信用提供"隐性背书",这种融资方式不具有可持续性。推广 PPP 模式不仅是微观层面的技术创新，更是一场宏观层面的体制变革，可以持续有效地推动投融资体制改革、化解地方政府的债务风险，转变公共产品的供给机制。在经济新常态下，变革传统的项目融资模式，建立多方资金参与、风险收益匹配的新型融资模式成为经济发展的必然要求。在不远的将来，政府和社会资本合作的模型将会迎来更大的发展空间，为民间资本进入公共基础设施建设提供更加便捷的通道，这一运营机制的打开，将会促进地方融资平台在融资模式中的地位前进一大步，跃升为地方基础建设项目的主导模式。在这一过程当中，银行将在新的领域面临不小的挑战，较之以前在项目融资中所扮演的角色就会发生根本性变化，体现在融资方式、还款资金来源、风险控制及管理等诸多方面。PPP 模式的本质是政府、企业及其他机构基于项目形成有机的合作联盟，实现政府和社会资本的共赢。从前景看，合理、有序地化解地方债务，推动新型城镇化将为 PPP 奠定广阔的基础，而现代财政制度的逐步建立将为 PPP 提供良好的制度保障，PPP 将成为全社会资金最大的投资机遇，成为商业银行热衷的优质长期资产。PPP 将对银行的基建项目贷款乃至全行的风险管理产生深远影响，也给银行的经营发展带来一系列的重大机遇。

　　文章基于此，分析 PPP 项目融资的特点，并列明与普通贷款的区别及优势，结合商业银行 PPP 项目的服务方案，以商业银行风险管理为基点，一个项目的全生命周期分为六大阶段，前期准备、招投标、融资、建设、运营或拥有（补贴）、转让或移交。在 PPP 模式下，银行的风险控制和管理将对项目全生命周期进行覆盖，全方位的参与项目的建设、运营和移交，将六个阶段的风险因素进行全面分析防控，将各个细节都纳入传统银行风险管理当中。PPP 项目开立阶段，商业银行就可以签署各种合同和条款，显著降低了普通贷款常有的信息不对称现象。

　　采用签订法律合同的方式将风险进行分散，项目各方承担适合自身的风险，有效的防止了风险错配问题。同时银行也发挥自身优势，运用强大的精算能力明确信贷资金风险点。银行设计出详细合理的融资结构，以项目建设完成后的营运利润及剩余自有资金为第一还款来源，一般性担保责任由地方政府财政承担，做好财政承受能力测试和物有所值评价，这样才能更好的在风险控制中完成获利。本文提出了商业银行防范风险的相关建议，以泰安宁阳县城市水资源综合利用项目为案例，分析商业银行在实际参与 PPP 项目过程中的服务方式与风险管理，希望抛砖引玉，共同推动 PPP 项目融资模式在我国的研究及发展。

　　关键词：PPP 项目；商业银行；风险管理

第 1 章绪论

　　1.1 研究背景及意义。

　　1.1.1 研究背景。

　　伴随着我国公共基础设施建设资金的不断投入，基础设施建设的步伐逐步加快。

　　传统的地方政府平台贷款融资模式已经难以满足公共基础设施建设的巨大资金需求。地方政府的财政压力过大，而民间的私人组织尚有闲置资金。PPP 模式的提出近乎完美的解决了上述两个问题。

　　"公私合伙制"（Public Private Partnerships,简称为 PPP），是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式[1].国务院关于"进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式"的决策在 2004 年的《国务院关于投资体制改革的决定》中被明确提出，随着投资领域中社会资本的放宽，PPP 融资模式伴随着公共基础设施建设迅速发展。巨额的融资需求摆在了我国城镇化建设和基础设施建设的面前，但是地方政府依赖的土地财政收入的方式却难以为继，传统的地方政府融资模式弊病百出，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷，政府急切希望通过引入社会资本来解决这些问题。在这一背景下，PPP 模式重新受到政府的重视。2014年以来，政府大力推广 PPP 项目的政策接连出台，政府和社会资本合作中心成立，PPP 模式在中国进入了高速发展期。据测算，2016 年 PPP 模式下的融资需求可达到 2.4 万亿元，未来 10 年我国 PPP 市场将超过 10 万亿元。

　　在融资方面，PPP 是一种新型的项目融资方式，根据项目的预期收益、资产风险状况来对外融资，公私双方的权责关系明确，不确定性风险减弱，尤其是私人资本的收益更有保障，各方的投资积极性明显提高。

　　从实际运作看，PPP 模式获得从中央领导层到地方政府的普遍支持。十八届三中全会《决定》要求"允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营",2013 年底以来，有关部委积极行动，从制度、机构和项目等诸多方面推进，财政部发文规范其操作指南、合同管理、项目采购管理等有关问题。2014 年 12 月财政部公布了 30 个 PPP 合作示范项目，其中中信银行提供融资的贵阳市南明河综合治理项目二期成功入围。

　　PPP 项目期限长，资金需求量大，PPP 项目还是以传统的商业银行贷款为最主要的融资方式。而从商业银行进行贷款必须要出具抵押品、质押品或者拥有较高信誉的企业担保。这将很大程度上加大企业的负债水平，延长负债期限。狭窄受限的融资渠道使得即使在政府不断出台 PPP 项目利好政策的前提下，风险控制问题仍然作为商业银行考虑的首要因素，成为是重中之重。着眼于银行本身的资金结构，商业银行想要参与 PPP 项目，储蓄存款的平均期限问题必须纳入风险调控机制。商业银行可以通过短期和长期存款以及活期、定期存款的到期时间不同进行流动性调配，通过时间差错配来进行 PPP 项目的投融资，但是这要基于宏观经济形式和货币政策等不变的前提，如果市场紧缩、存款准备金率提升，流动性风险就迫在眉睫了。PPP项目需要的融资期限以及建设期较长，导致银行的投资回收期也相对较长，这和商业银行的流动性风险相吻合，使得银行投资和 PPP 项目融资产生一定的矛盾。之前的融资主体一般为大型国企或者地方政府主导的平台，以地方政府财政作为兜底机制，还款来源较为稳定，风险性小，而现在的政府和社会资本合作模式没有地方政府的土地抵押担保，政府不再以财政收入兜底。加上目前 PPP 项目的融资主体都是新创立的公司，主体众多，内部关系错综复杂，各个建设项目都有各自独特的风险机制，商业银行之前的风险防控体系就不再适用，设计全新的风险防控体系也是一个新的挑战。因此，商业银行参与 PPP 项目，不仅需要业务上的创新，更需要在扩大业务范围、提升竞争能力的同时提升全面风险管理水平。

　　1.1.2 研究意义。

　　PPP 项目往往投资巨大，其融资方案中，银行参与 PPP 项目融资已成为必然趋势。PPP 项目从立项到竣工、运营、移交，各个环节紧密相连，构成一个科学的工程系统，各个阶段都必须做好风控，一个阶段的失误，会直接影响到下一阶段的项目运行。目前国内外关于 PPP 项目的研究大都致力于政府和个人投资者的风险防控，立足于商业银行角度，分析银行面临风险的研究相对较少。商业银行参与 PPP 项目，没有隐性兜底机制，各参与方采用风险共担的原则，与传统的政府平台贷款差异很大。银行原有的贷款审核条件不相适应，银行需要重新调整服务产品及服务方式。

　　同时 PPP 项目与传统的投融资项目不同，投资期限长、建设期长、资金额较大、缺少政府抵质押品的担保和托底，在项目的筹备期、建设期以及运营期内都会出现不同程度的风险状况，尤其是在项目的建设、运营、移交各个子阶段，某一个阶段出现问题，都会影响整个系统的运行状况。因此，商业银行在进入 PPP 项目之前，需要针对这一全新的融资模式制定风险防控体系，强化自身的风控实力，采取不同措施进行风险分散，增强资金流动性并建立良好的风险对冲机制。这将是银行提升自身竞争力，能够在 PPP 项目投融资活动中占据一席之地并从中获利的前提和基础。

　　商业银行全方位、全覆盖的风险防控体系建立在 PPP 项目之上，切实深入到项目运营的各个环节，把握其中的相互关系，针对不同阶段制定与之对应的风险防控机制，互相补充、相辅相成。在政府和社会资本合作模式运行的全生命周期内，商业银行关注发展的各个环节，全方位、多层次、多元化的风控机制将项目的各个阶段有机的结合起来，串联成一个整体。不但有助于缓解地方政府的一般性负债压力，降低银行利用时间差进行短期和中长期存贷款的平衡，减少项目的违约风险，更能有效促进公共基础设施项目的顺利建成。因此对于从商业银行角度出发的 PPP 项目风险防控体系研究，设计全新的风险防控机制，在 PPP 项目全生命周期内各个环节进行风险把控，提出合理的风险防控措施和行之有效的风控手段，具有较强的现实意义。

　　1.2 文献综述。

　　1.2.1 关于 PPP 项目的研究综述。

　　PPP 由英国最早提出，并在世界各国得到了广泛应用。国际上对 PPP 没有统一的定义，但在以下方面存在共识：PPP 是融合政府和私营企业二者各自优势，充分发挥各自价值的基础上建立起来的。将政府的宏观调控、社会责任、规划能力同私营企业的资金投入、技术支持、企业家的冒险和创新精神有机融合，加以有效利用，在项目的建设运营期根据政府政策引导和政府监督不断发展的私营化模式[2].

　　贾康、孙洁（2014）提出来在基础设施中成功采用 PPP 模式的政策保障措施。

　　亓霞，柯永建，王守清（2009）通过汇总分析中国 PPP 项目失败或出现问题的案例，从中提炼出致使这些项目失败或出现问题的主要风险因素，包括法律变更风险、审批延误风险、政治决策失误/冗长风险、政治反对风险、政府信用风险、不可抗力风险、融资风险、市场收益不足风险，并对其产生原因和内在规律进行深入分析。

　　刘新平，王守清（2006）的研究旨在突出风险管理的关键在于将风险分散在项目的全生命周期内，同时为了降低公共部门和私人部门之间，合理配置风险比例的难度。

　　把 PPP 项目风险分配划分为三个阶段，一是初步阶段，二是全面分配阶段，三是跟踪和再分配阶段[5].Ronsen（2005）的研究结果显示，要做好风险管理，必须按照以下两个原则对 PPP 项目风险进行配置，第一风险的分配结果要有助于降低风险发生的可能性，即使发生风险，这一分配方案也能够使得造成的损失趋于最小，并且各风险承担方都是相互独立的，不需要为对方的承担的风险支付成本；第二是在PPP 项目全生命周期内，项目风险的分配方案起到一个督促风险承担主体谨慎、理性经营的作用，各方能够将风险至于自身控制之下，项目的成功来源于各自踏实的工作[6].HM（2008）以英国为例，他的研究将项目评估进行分段处理，分为适合PFI 模式的和不适合 PFI 模式的项目，在前项目评估过程中，找出适合 PFI 模式的项目进行年度预算评估，同时要保证不适合的部门有足够的预算盈余。在项目经济大纲中，阶段评估是非常重要的组成部分，主要考察质量和数量，而采购阶段则主要评估项目的物有所值评价结果和风险预测[7].Schmidt（2008）认为部门之间的沟通和协作非常重要，应该加强公私两方面的对话，设置激励机制，形成部门之间的良性互动，减少信息不对称现象，更能提高效率，避免风险发生[8].沈勇、郭鹏军（2014）从 PPP 以往的案例分析得出， PPP 项目投资金额大、融资期限长、参与方众多，设计较为复杂，要想平衡各方利益必须树立较强的风险意识，在项目营销阶段重点关注特许经营合作框架，商业银行法律部门要全方位的评估项目运营期间潜在的风险对商业银行可能产生的影响；在特定区域，分县市区设定地方政府财政实力的约束条件，正确评价政府"事后补贴"的意愿和承受能力；尽量选择具有丰富项目管理经验、资金实力雄厚的项目主体，以及各级政府公布的重点项目[9].

　　1.2.2 关于商业银行 PPP 项目风险管理的研究综述。

　　PPP 项目需要的资金额巨大，商业银行贷款作为主要的融资渠道。银行对项目发起人无追索权或者追索权有限，还款来源也只是来自项目在未来时间的收益，相较于传统有抵押物和质押物或者有担保的贷款方式风险要大很多。那丹红，张少波，孙雨辰（2015）认为 PPP 项目具有投资规模大、参与方众多和合同复杂的特点，在项目融资模式下，银行为其提供有限追索权贷款时会面临很多风险。

　　为了较好地管理这些风险，银行必须提升识别风险的能力。银行能否收回 PPP项目贷款的关键在于是政府风险、银行内部风险和项目特征风险。李钢（2000）分析了公共基础设施建设项目的贷款风险，比如资金来源范围广、回收期长、还款来源以及受市场影响能力等[11].王好强（2015）认为对于 PPP 项目，政府的以奖代补等利好政策不断出台，但考虑还款来源问题，风险因素仍将是商业银行参与 PPP 项目要考虑的首要因素[12].徐娟娟（2007）比较了 PPP 项目投资与传统贷款业务的关系，指出项目融资贷款的风险有其特殊性，表现在政策、通货膨胀、评估鉴定、再融资和环境，它直接影响项目的成败，并且得出银行依据合同来进行项目风险管理至关重要。冯静生（2015）认为银行在大力拓展 PPP 项目的同时，需增强风险意识，加强风险管理，保障信贷资产安全和 PPP 项目的健康运行。商业银行应建立 PPP 项目风险监测和控制体系，认真审核项目的可行性和合法性，在项目类别上，重点选择城市交通、供水、排污等收益相对稳定的项目，适当介入垃圾焚烧发电、生态环境治理项目[14].王建波（2011）等认为，银行在项目融资中面临的风险，主要风险有通货膨胀风险、利率风险；银行面对的次要风险主要包括外汇不可转移风险、成本超支风险、汇率风险、承包商资项目公司破产风险、政府对利润及主营业务收益不足风险等[15].戚建国，云燕，丹俊霖（2015）认为由于 PPP 项目的现金流不能得到持续性的保障，致使项目可能夭折的情况出现，因此商业银行的财务风险和以往会有很大不同，表现为信用风险、流动性风险和利率风险[16].敦素卫（2009）指出，银行贷款所面临的外部风险主要包括政府财力风险、政策变动风险、政府执行力风险、政府诚信风险、资金用途风险和法律风险，内部风险包括操作风险和管理风险[17].Darrin Grimsey等（2002）认为，银行在项目融资中的风险也可以按照阶段划分[18].叶晓甦等（2010）认为，招标阶段主要风险是内部操作风险，融资阶段对项目重要指标难以预测和对项目合规性评价不当而导致日后难以收回贷款的风险[19].单晓丽（2009）等指出，银行虽然有自身风险管理部门对项目贷款的风险进行分析并制定预防措施，但由于存在信息不对称的状况，无法全面掌握信息，致使风险识别、量化、控制、管理等存在不足，关键风险主要包括投资回报率、贷款与股本的比例以及投资总额[20].温波（2006）提出项目借款人的资信状况以及担保人的担保能力也是银行贷款面临的风险[21].吴伟、丁承、鲁阳晋（2014）以北京地铁 4 号线项目为例，表示可以借助 PPP 理念为过去改革提供综合性投行服务[22].张程（2014）对农发行等政策性银行在农村基础设施建设贷款中采用 PPP 模式提出了建议[23].纪鑫华（2015）认为在当前的形势下，商业银行应该正视困难与挑战，并辩证看待PPP 带来的机遇。一是商业银行应开拓新的项目贷款渠道并挖掘重点优质客户，推进新型城镇化建设。二是创新业务融资品种，参与 PPP 项目的全流程，利用组合贷等方式服务客户。三是充分利用传统的国际业务融资渠道，在与亚投行、金砖银行等国际金融机构的合作中发现商机。四是借助商业银行自身风险管理的优势，着重关注贷前审查及贷后管理等环节，运用各方资源，共同规划设计 PPP项目，成为综合金融服务商[24].姜大宇（2015）提出商业银行应当从把握项目的实质性经营风险，选择实力较强的企业与政府合作，完善过程风险管理，强化专业人才队伍建设四个层面来防范风险[25].

　　1.2.3 总体评价。

　　目前学者们对 PPP 模式的研究主要集中在 PPP 项目本身风险分担机制的问题，对商业银行或其他金融机构在 PPP 项目中参与的方式及风险管理方面研究较少。PPP项目中政府引入了私人投资，两者之间的合作关系在整个过程中都面临着风险分担的问题。PPP 项目风险问题始终是各国专家的研究方向。在整个 PPP 项目过程中，政府自然愿意将更多的风险转嫁给私人组织，而私营企业为了赚取更多的收益也愿意承担相应的风险。但是，这一风险是有限度的，超过某一限度，私人企业将无力承担，导致项目最终的失败。反过来讲，如果私人企业承担的风险过小，不能产生令其满意的收益，也会放弃投资，转而投资收益更高的项目。本文将在以上学者们研究的基础上，将政府和社会资本合作项目的全生命周期分为六大阶段，前期准备、招投标、融资、建设、运营或拥有（补贴）、转让或移交。识别出每一阶段可能存在的风险，并进行评估与监测，并结合案例，分析各风险对于商业银行的影响程度及各风险间的相互关系，从而总结出银行如何有效控制风险。

　　1.3 研究内容与研究方法。

　　本文共分为六个章节。第一章绪论。介绍选题的背景及研究意义、国内外关于PPP 项目风险及商业银行 PPP 项目风险管理研究综述、研究方法，确定研究内容和主要创新点。第二章理论基础。对 PPP 项目进行理论描述，从国内外 PPP 项目发展现状和我国典型案例两个层面论述 PPP 项目推广情况，并对 PPP 项目融资的特点，与公司融资的区别及优势进行阐述。第三章商业银行 PPP 项目的综合金融服务设计。

　　PPP 项目的快速发展，对商业银行来说既是机遇又是挑战。针对不同的服务对象以及PPP 项目的不同阶段，阐述商业银行可提供的多品种服务方式，并设计 PPP 项目的综合金融服务方案。第四章商业银行 PPP 项目的全流程风险管理。从银行风险管理的视角出发，结合 PPP 项目不同运营阶段的风险特征，从风险识别、风险评估、风险监测及风险控制四个层面探讨商业银行全流程风险管理模式，提升风险防范能力。第五章泰安宁阳县城市水资源综合利用项目分析。以泰安宁阳县城市水资源综合利用项目为案例，设计该项目的综合金融服务方案，从全流程风险管理角度识别项目的风险并有效防范。第六章研究结论与展望。总结全文，基于商业银行 PPP 项目的全流程风险管理，提出政策建议。指出本文研究的不足，提出未来研究展望。

　　本文的逻辑框架如下：