摘 要：作为一起全国性突发公共卫生事件,2020年春节期间爆发的新冠疫情引发了社会公众的广泛恐慌,全国各地都发生了不同程度的抢购生活物资和防疫物品的现象,各种价格违法行为尤其是哄抬价格行为也层出不穷。在我国现行法律规范体系中,《价格法》《刑法》以及《突发事件应对法》等法律法规都从不同角度对疫情期间的哄抬价格行为进行了法律规定。而由于疫情这一特殊因素的介入,疫情背景下哄抬价格行为具有不同于一般市场条件下的特殊表现,在对其规制的过程中,如何使法律规制的运作符合法治要求和市场经济规律,需要更加全面的考量。
关键词： 新冠肺炎疫情; 哄抬价格; 《价格法》; 法律规制;
Abstract： As a nationwide public health emergency, the outbreak of COVID-19 epidemic during the Spring Festival in 2020 caused widespread panic among the public. The phenomenon of snapping up of living supplies and anti-epidemic items occurred across the country, and various price violations were particularly The behavior of driving up prices is endless. In China's current legal system, laws and regulations such as the Price Law of the People's Republic of China, Criminal Law of the People's Republic of China and Emergency Response Law of the People's Republic of China all regulate the behavior of raising prices during the epidemic from different angles. However, due to the intervention of this special factor, the behavior of raising prices under the background of the epidemic situation is different from that under general market conditions. In the process of regulating it, how to make the operation of legal regulations comply with the requirements of the rule of law and market economic laws requires more comprehensive consideration.
Keyword： COVID-19; drive up prices; Price Law of the People's Republic of China; legal regulation;
一、哄抬价格行为的产生与规制
在古今中外的漫长历史中,哄抬价格现象都有迹可循。它既是一种经济现象又是一种法律现象。相应的,“哄抬价格”既是一个经济学术语又是一个法学术语。
从经济学的视角来看,哄抬价格现象是市场失灵的典型表现,是市场经济下价格自由化的必然产物,在疫情中有其发生的必然性。作为引导市场资源配置的信号,市场经济中的产品价格由供给与需求共同决定[1]。在此次疫情中,诸如口罩、消毒液等具有抵御病毒功能特性的防疫商品的边际效应随着疫情的蔓延不断提高,人们对其需求迅速增加,导致市场上此类商品的供需关系在短时间内迅速变化,由供过于求激变为供不应求。同时,紧张的社会环境加剧了消费者与商家间的信息不对称,放大了消费者在市场中的劣势地位,在构成了典型的卖方市场的同时,也使此类商品在短期内从完全竞争市场变为不完全竞争市场,甚至垄断市场。马克思曾说过:“商人是以最大盈利为目的的。”受高额利润的驱使,不法经营者便可以借疫情夸大商品稀缺程度,与其他相同经营主体达成默契,提高商品价格使其边际成本等于边际收入,以此从产量少、价格高的商品上获得收益(此收益的本质便是消费者的损失)实现利润最大化[2]。而从另一方面来看,由于经济外部性,一种商品非理性价格上涨的不良影响也将外溢到相关市场,在加重社会恐慌心理的同时影响到该商品互补品、替代品的价格,加剧市场价格的异动,引发更多哄抬价格违法行为的产生。
疫情中规制哄抬物价违法行为的困境和优化路径
从法学视角来看,在激烈的市场竞争中没有监管规范与规则约束是难以想象的。虽然价格机制是市场机制的核心,但由于市场调节具有盲目性、滞后性的特点,在某些市场条件下(比如疫情),单纯的依靠价格机制自身无法对市场失灵进行有效的调节。只有借助公权力即看得见的手对市场上的私主体进行规制,对私权进行一定的限制,才能有效地约束无序竞争,维护社会利益和公共利益,实现实质意义上的公平正义[3]。社会本位的理念为法律对哄抬价格行为的规制提供了理论指引,而哄抬价格行为的严重社会危害性则为法律对其规制提供了现实依据。哄抬价格行为侵犯了消费者的合法权益,扭曲了正常的商品价值规律,破坏了正常的市场运行秩序。特别是在疫情、灾害等特殊时期,哄抬价格将造成社会的进一步混乱,严重影响社会稳定,损害国家与社会的利益,因此应该通过法律对这种行为进行规制。
规制的本质就是“国家的干预”[4]。根据哄抬价格行为社会危害的程度不同,我国法律通过设立民事、行政乃至刑事条款对其进行规制。从现有的理论研究来看,不同专家学者也从不同视角出发,对哄抬价格行为的法律规制提出自己的对策与见解。杜孝珍、刘慰认为行政价格执法虽然存在某些问题,但目前仍是规制哄抬价格行为的最有效手段[5]。李志刚认为虽然在目前我国市场经济体制下,对哄抬价格的法律规制集中在行政法领域,但由于我国行政法体系的不足,造成对哄抬价格的法律研究和实际惩罚往往陷入自相矛盾的境地[6],而由于物价干预的主体和对象都属于经济法的范畴,基于经济法视角的物价规制行为具有较强的合理性和可行性1。此外具有代表性的一种规制路径主要集中在刑法学界,他们认为现有的行政法、经济法法律规范对哄抬价格行为的制裁存在明显不足,而哄抬价格行为具有当罚性,完全应当入罪处理。区别在于不同学者在对哄抬价格行为入罪的具体模式构想上存在较大差异。欧阳爱辉认为可以仿照非法经营罪的法条设置设立“哄抬价格罪”[7];何泽宏、佘小松认为可以在刑法中新设“编造并传播虚假价格信息罪”,同时借鉴其他国家经验增加职业禁止、行业禁止的资格刑作为配套刑罚[8];而胡宗金则认为,在哄抬价格行为中,不法商家多已构成虚假广告罪或编造、故意传播虚假信息罪,在现有的刑法框架内,适用已有罪名已经可以有效规制哄抬价格行为,毋需再另立新罪[9]。
从现有的文献来看,目前对哄抬价格行为的法律规制研究已经有了一定的探索,从理论上和实务中都产生了一些积极的影响。但总体来看,现有研究还存在着以下不足:第一,现有文献对哄抬价格行为的法律规制研究多集中在单一部门法领域或以单一商品为研究对象,分散研究多,系统研究少,缺乏整体思维,不免有自说自话、各自为政之嫌。第二,现有文献研究对在公共事件(如疫情)背景下哄抬价格行为的法律规制大多一笔带过,并未抽象出疫情背景下哄抬价格行为的特殊属性,缺乏专门性研究。第三,现有文献虽然都注意到了目前我国法律规范体系对哄抬价格行为规制的不足,但提出的政策建议多较为抽象,缺乏建设性、可行性的务实对策,可能脱离我国哄抬价格违法行为的规制实践。
理论研究的不足也反映在此次新冠肺炎疫情背景下规制哄抬价格行为的法律实践中,具体表现在两个方面。首先,由于上一次类似新冠肺炎疫情的全国性公共事件是10余年前的非典,随着社会日益多元化的发展,在此次疫情中哄抬价格行为出现多种此前没有过的表现形式,相关部门对此显然准备不足,价格异动突发事件的应急处置明显滞后。其次,从法律部门来说,目前我国的经济法、行政法以及刑法领域都有对哄抬价格行为进行规制的法律依据;从法律位阶来说,在我国法律体系中,从法律、行政法规再到政府规章,都可以找到对规制价格违法行为的法规条文。再加上疫情中各地颁布的“政策”或“意见”,以及复杂而又缺乏条理的法律规范体系,造成了此次疫情中处理哄抬价格行为的法律适用存在巨大问题。
从语义上理解,对疫情下哄抬价格行为进行法律规制的特殊之处就在于“疫情”这一突发公共事件的社会背景。特殊社会条件意味着哄抬价格行为的表现与正常时期也有不同,由此也引发出不同的规制策略。基于此,本文首先分析在此次新冠肺炎疫情背景下哄抬价格行为的特点;其次,通过对此次疫情中相关部门对哄抬价格行为的规制进行梳理反思,抽象出目前以《中华人民共和国价格法》 (以下简称《价格法》)为核心的法律规范体系对疫情中哄抬价格行为的法律规制路径;最后,结合我国价格违法规制实践,认为应当进一步理清疫情下规制哄抬价格违法行为的法律规范,并对今后打击疫情中哄抬价格违法行为的法律实践提出建议与对策。
二、疫情背景下哄抬价格违法行为的基本特征
从对近期新冠肺炎疫情中哄抬价格违法行为的分析来看,我们发现疫情背景下哄抬价格违法行为具有以下四个基本特征:一是在短期内突发,具有突发性;二是范围广,无论是在空间区域上还是在商品种类上,都有着极为广泛的影响范围;三是主体中小型化。在此次疫情中,大的商业主体、市场主体大多能较好履行社会责任,相反一些中小型商户、企业甚至个人成为了哄抬价格的“主力军”;四是情节恶劣,社会危害性大。大多数案例中不法商家哄抬后的商品价格远远超过正常价格水平,对市场经济、疫情中人民群众的正常生活以及社会大局的稳定可能产生或已经产生严重负面影响。
(一)突发性
现代市场经济是典型的信用经济和信心经济。在正常情况下,由于社会规则(包括正式规则和非正式规则)的制约,市场内供给和需求在正常范围内波动,商品价格也在合理区间内波动,社会经济秩序整体上是安全、稳定的。而作为人类社会与自然界互动过程中的一种复杂现象,如同此次新冠肺炎疫情所表现的,瘟疫本身就有隐蔽性强和破坏性大的特点。因此当疫情突然爆发时,人们的预期也会迅速发生变化,公众信心也会被迅速打破,致使社会信用链条断裂,原本稳定、均衡的市场受到冲击,甚至崩溃。
这种突发性也会传导到商品市场上,在短时间内引发哄抬价格的行为大量涌现。总结近一年来国家市场监督管理总局价格监督检查和反不正当竞争局查处哄抬价格的官方通报案例也可以明确发现,疫情背景下哄抬价格违法行为具有显着的突发性特征。国家市场监督管理总局官方网站自2019年2月19日—2020年2月20日共发布了36起价格违法典型案例,其中哄抬价格违法案例20起,而这20起哄抬价格案例全部集中发生在2020年1月份以后,也就是在疫情大范围爆发后2。不可否认,疫情中价格监督管理部门可能加强了对哄抬价格行为的查处力度,但查处价格违法行为的前提是确实存在价格违法行为。由于在正常市场情况下缺乏合适的土壤,而哄抬价格行为在疫情中找到了“生存空间”,因此哄抬价格行为伴随着疫情突发性增长的特征是毋庸置疑的。
(二)范围广
不同于市场经济初诞生时规模有限、分散分割的地方小市场[10],如今的中国市场是一个统一的大市场,是一个包含了发达的商品交换体系在内的,由资金市场、劳动力市场、信息市场、技术市场等多元体系构成的庞大的交换体系。这种国内统一市场打破了以往自给自足、相对独立的状态,使在整个中国范围内各个地区之间的市场主体(生产者、经营者以及消费者)在日益广阔的空间内自由联系和充分竞争[11],具有显着的开放性和整体性特点。在这种市场条件下,每一市场部门都与其他部门密切相关,所有市场主体形成了命运休戚与共的共同体。因此一旦疫情突然爆发并快速传播,市场主体间的密切联系将使“蝴蝶效应”表现得更加显着,某一市场部门或者某一区域出现的哄抬价格现象就会迅速蔓延到相关市场和其他地域。
2020年2月25日,国务院新闻办公室举行新闻发布会,国家市场监督管理总局副局长唐军透露,自1月29日以来,全国各地市场监管部门已经查办4 500多家价格违法企业,而正在立案的就有11 000多家;在各电商平台下线了20多万只价格异常的口罩,涉及到36 000多户门店3。马克思提出社会不是一个封闭的系统,而是一个开放的系统。可以看出,不同于在正常时期个别地区或个别行业零星出现的哄抬价格行为,在这次疫情中,全国各地都出现了自2003年非典疫情以来爆发最为集中的哄抬价格现象,而哄抬价格多发行业也从口罩、消毒水等防疫物资行业蔓延到食品、交通等关系到公众日常生活的行业,影响范围之广令人感到错愕。
(三)主体中小型化
与我们一般印象中价格违法行为主要集中在大型甚至超大型企业相反,在疫情中,哄抬价格违法行为的“主力军”却是中小型企业。主体的中小型化特征可以从外部规制和内部动力两方面来解释。从法律规制上来看,由于自身体量较大,财务、管理体系更加健全以及社会关注度更高,大型企业的违法行为更容易受到法律规制,对其哄抬价格的惩罚力度也会更强。因此从现实角度考虑,大型企业哄抬价格的外部制约更加显着。而中小企业因为本身体量有限、受众有限,不容易被发现、惩处,对此则顾虑更少,更容易哄抬价格。从内部动力角度来看,因为政府的强力措施、疫情的发展规律都决定了此次新冠肺炎疫情必定只是暂时性的突发事件,所以在疫情中哄抬价格,大发“国难财”,谋取的暴利也只是一时的暴利。从理性经济人的思维出发,对大型企业来说,在此时哄抬价格可能会谋取些许超额利润,但同时也会承担诸如违法处罚、丧失企业声誉进而导致丧失长远利益的成本。而积极履行社会责任,在短期看来可能是亏损的,但由此积攒的社会声誉、维护的良好政商关系都更有利于其实现长远利益。因此绝大多数大型企业在疫情中缺乏哄抬价格的内部动力。而中小企业较小的自身体量决定了在疫情中对成本的增加和市场的变化更加敏感,在疫情中更加关注自身的生死存亡,因此在有机会牟取暴利、“大发一笔”时更有动力从事哄抬价格的行为。
主体中小型化的特征与范围广、危害大两项特征是相关联的。哄抬价格的中小型企业如同千里之堤上的处处蚁穴,单个虽小却又能广泛分布。而正是因为其基数较大、体量较小、分布广泛,才能存在于社会肌理的每个毛孔里,存在我们每个人的身边,最终造成极大危害。
(四)情节恶劣,社会危害性大
情节恶劣与社会危害性大两者间是因果关系,情节恶劣是前提,较大的社会危害性是其必然结果。从国家市场监督管理总局发布的案例来看,绝大多数哄抬价格行为的涨价幅度都在100%以上,而在佛山市都市百姓医药连锁有限公司哄抬价格案、呼伦贝尔爱购超市案中,进销差价率最高分别达到了惊人的560%和557%。同时从另一角度来看,在此次疫情中,市场监督管理部门依据《价格违法行为行政处罚规定》 (以下简称《处罚规定》)第六条4对许多哄抬价格的商家(如北京市济民康泰大药房哄抬价格案、天津市旭润惠民大药房连锁有限公司哄抬价格案等)作出了少见的罚款300万的顶格处罚,这也从侧面反映了疫情中部分哄抬价格行为的恶劣性5。
哄抬价格行为本身就具有破坏市场秩序、侵犯消费者权益的社会危害性,但在正常时期,这种社会危害可以被市场机制本身和外部法律规制共同消化。而在疫情中,这种危害则会被无限扩大。市场经济是信息经济,它天然地要求有发达的信息平台与信息机制。疫情的发生本身就会引起社会公众的恐慌,继而诱发诸如抢购、囤积等恐慌性经济行为的出现;而当不法商家又在疫情中哄抬价格时,恐慌便可以借助市场经济的信息机制快速传播,导致社会公众在心理上形成不良反馈,加剧公众的恐慌,诱发更大规模、更大范围的抢购潮、囤积潮。这种哄抬价格导致的恶性循环对经济运行以及市场秩序的危害暂且不论,在疫情这种特殊背景下,其对社会大局的稳定、防疫工作的正常开展甚至公众生命健康权益的损害才是最为致命的。
三、疫情中规制哄抬价格的法律法规梳理
在市场经济中,竞争创造“繁荣”,规制则创造“秩序”,两者相辅相成,缺一不可。价格规制的本质是法律授权的规制机构对被规制者产品(或服务)销售价格的限定[12]。价格规制必须依赖成熟的法制,必须依法依规而为。法律手段的有效运用程度是一个国家价格规制水平的标志,在一个成熟的市场经济国家,也必定是一个“规制面前人人平等”的国家。
我国对于哄抬价格行为的法律规制,长期都是以投机倒把罪追究哄抬价格者的刑事责任来实现的,“哄抬价格”在我国法律法规中的规定最早见于1987年国务院出台的《价格管理条例》。随着社会的发展尤其是我国市场经济体制的不断完善,刑法、经济法领域的研究不断深入。在1997年《刑法》修订和1998年《价格法》出台后,一般哄抬价格行为实现了“去罪化”,性质由刑事犯罪演变为主要由国家价格主管部门及其他相关行政执法机构进行监督和处罚的价格违法行为(或称不正当价格行为),只有情节特别严重时才通过刑法进行处理。
在我国现行的法律法规体系中,有关规制哄抬价格的法律、行政法规主要有《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》《价格违法行为行政处罚实施办法》(以下简称《实施办法》)以及其他法律、行政法规(如《刑法》《反不正当竞争法》《突发事件应对法》)中所载的价格规制条款。其中,自1998年5月1日起开始施行的《价格法》是我国目前价格规制实践中所能依据的最高阶位法律,它对经营者的价格行为、政府的定价行为、价格总水平调控、价格监督检查和法律责任等作岀了详细规定。“禁止哄抬价格”也是在《价格法》中第一次正式写入法律。作为我国价格规制内容重中之重的哄抬价格行为,自然也是《价格法》中价格管理的重要内容。《价格法》第十四条以列举的方式列明了各种不正当价格行为,其中第三款就明确写明不正当价格行为包括捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨等。而这一条款也是相关部门对哄抬价格行为进行法律规制的直接依据。
作为《价格法》的配套法规,1999年国务院根据《价格法》的有关规定制定了《价格违法行为行政处罚规定》。《处罚规定》的颁布实施为保障《价格法》的有效适用、维护市场价格秩序、打击不正当价格行为等发挥了重要作用。《处罚规定》第六条规定“捏造、散布涨价信息,扰乱市场价格秩序的;除生产自用外,超出正常的存储数量或者存储周期,大量囤积市场供应紧张、价格发生异常波动的商品,经价格主管部门告诫仍继续囤积的;利用其他手段哄抬价格,推动商品价格过快、过高上涨的”,应当依据价格法第十四条的规定予以处罚。从颁布至今,《处罚规定》历经2006年、2008年、2010年三次修订。总体来看,经过三次修订,一是对哄抬价格的处罚力度不断增强,《处罚规定》对于不法经营者的处罚由最初的最多处以20万元罚款提高到最高罚款300万元;二是对于哄抬价格的认定不断细化,增列了更多哄抬价格违法行为的具体情形。
在《价格法》《处罚规定》对一般市场条件下禁止哄抬价格的行为予以规定的同时,《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》也对在突发事件或突发公共卫生背景下的哄抬价格行为作出了规定。《突发事件应对法》第四十九条第八款规定:“依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为,稳定市场价格,维护市场秩序。”《突发事件应对法》第五十二条规定“在突发事件发生期间,散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者,扰乱社会秩序、市场秩序的,由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”根据《突发事件应对法》第三条6和《突发公共卫生事件应急条例》第二条7的概念界定,本次新冠肺炎疫情毋庸置疑地属于《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》中所称的“突发事件”和“突发公共卫生事件”。因此,在疫情中哄抬价格的行为理所应当地受这两部法律法规所规制。
此外,根据《消费者权益保护法》第四章第三十条到三十五条之规定,在疫情中经营者利用民众对某些商品的迫切需求,以明显高出合理价格的方式销售的,显然属于侵犯消费者的公平交易权的行为。对此情形消费者可以向消费者协会或市场监督管理部门投诉,构成重大利益损害的可以通过诉讼或仲裁的方式维护自身合法权益,追究不法经营者的民事责任。
除了上述法律法规,中央和地方政府在疫情中发布的各种规范性文件也对哄抬价格行为起了有效的规制作用。作为法律、法规和规章之外的规范性文件,由于其制定程序简单、执行力强、富有针对性,具有“即插即用”的优点,所以在疫情中被广泛使用。在2003年非典期间,国家发改委就发布了《国家发展改革委关于界定哄抬价格违法行为有关问题的复函》(以下简称《复函》)对“哄抬价格”行为进行了列举式的规定。《复函》不仅在当时为各级市场监管部门打击哄抬价格违法行为提供了有力依据,而且对哄抬价格的列举式规定也被2004年出台的《实施办法》所完全采用。在此次新冠肺炎疫情中,国家市场监督管理总局也发布了《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》根据《价格法》《处罚规定》等法律法规对哄抬价格行为作了进一步的细化解释,共列举了四大类15种哄抬价格的行为,总体上对哄抬价格行为作出了较为客观的论述。此外在《指导意见》出台前,一部分省级市场监管部门在省级政府同意或者授权下,也已经制定了认定哄抬价格违法行为的相关文件,如山东省发展和改革委员会、山东省市场监督管理局制发的《关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间哄抬价格违法行为认定有关问题的通知》《海南省市场监督管理局关于新型冠状病毒感染的肺炎防控期间哄抬价格违法行为认定与处理的指导意见》等。根据《指导意见》第十条8规定,这些文件在《指导意见》出台后,在本区域内仍然继续执行;没有制定的,在《指导意见》出台实施后,省级市场监管部门可以根据当地实际,经省级人民政府同意,对规制哄抬价格行为出台更为细化的规定。
除经济法、行政法对哄抬价格行为进行规制之外,刑法的相关规定也为规制哄抬价格违法行为提供了有效路径,某些不法经营者在承担民事责任、行政责任之外,还有可能承担刑事责任。国务院在2003年非典时期颁布的《突发公共卫生事件应急条例》以及最高法、最高检联合制定的《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》最早对哄抬价格入刑作出了制度安排。在此以后,包括2010年修订的《价格违法行为行政处罚规定》以及今年在疫情中两高两部出台的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》都强调了哄抬价格行为入刑的可能性。《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》就明确表示将严惩囤积居奇、哄抬物价犯罪,违法所得数额较大或者有其他严重情节,严重扰乱市场秩序的,依照非法经营罪定罪处罚。虽然长期以来学术界对哄抬价格违法行为是否适用非法经营罪这一“兜底罪名”存在激烈争议7,但从非典至今的司法实践来看,官方对此显然是持肯定态度的。非法经营罪的制度安排和实施,是国家管控市场的最为严厉的措施,划定了疫情期间市场经营不可逾越的边界。从现实角度来看,为保障人民的生命安全、社会的安定有序和防控工作的顺利开展,以非法经营罪的方式通过刑法规制严重的哄抬价格行为也具有一定的合理性。
四、疫情中规制哄抬价格违法行为存在的问题
(一)价格法制不完善
从实践角度来看,法律规制若想发挥作用,就需要对规制者、被规制者以及规制保护的对象作出合理定位,使其皆能正确地扮演自身的角色,而法律准绳的合法合理性是上述要素达成的充分条件。但是在现实世界中,由于各种局限,法律规制常常在制定时就会存在各种缺陷——规制者难以制定出尽善尽美的规则,因此规制得到有效适用的大前提经常性的无法得到充分满足[13]。这个普遍性问题也出现在我国现行法律规范体系对哄抬价格行为的规制上。作为我国调控市场价格的核心法律,《价格法》制定于1997年,至今已经使用了23年而未曾有过修订。20多年间随着我国社会经济的进一步发展,市场经济体制的逐步完善,我国的市场经济从幼稚走向成熟,发生了翻天覆地的变化,而《价格法》的自身缺陷和滞后性日益显露,越来越不能适应我国市场经济不断发展的客观要求。
由于法律本身就具有一定的滞后性,因此立法要科学地预测事物的发展趋势,从而创造性规范未来的情况,而不仅是消极承认和维护现实。《价格法》显然没有满足这一要求。从对哄抬价格行为的规制来看,《价格法》的缺陷主要体现在关于哄抬价格的规定过于原则,缺乏可操作性,给各级市场监督管理部门依法行政、及时查处各种哄抬价格违法行为带来了很大困难。比如,《价格法》对“哄抬价格”这一违法行为根本没有具体的界定,只是在第十四条列举经营者不得有的不正当价格行为中,以一句“捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨的”一笔带过。这种抽象规定引发的问题就集中体现在对哄抬价格违法行为的构成要件争议上。一般认为构成哄抬价格违法行为要求:第一,行为人具有主观故意;第二,行为人具有哄抬价格的客观行为;第三,该行为产生严重的社会危害。目前学术界和实务界对前两项构成要件已经达成了共识,但对是否需要第三项则存在激烈争议。一种观点认为,从《价格法》的条文规定来看,不法经营者只需要有“推动”物价上涨的不法行为即可,并未规定要求确实产生较严重的社会后果,因此经营者的行为存在产生较严重社会危害的可能性也可以满足构成要件;另一种观点则认为,应当已经实际产生较严重的社会危害。因为《处罚规定》第六条所列举的三种哄抬价格违法行为,都要求出现“商品价格过快、过高上涨”的法律后果;《实施办法》第二条列举的四项哄抬价格情形也都要求具有“大幅度提高价格”或“价格大幅上涨”的危害后果。作为《价格法》的下位法,这两部法规和规章有着对《价格法》相关规定的细化作用,因此应认为构成哄抬价格违法行为要求其已经造成了严重的社会后果。
规制哄抬价格的价格法制在疫情中暴露的另一个问题就是法律法规规定的繁杂混乱。如前文所述,由于《价格法》关于哄抬价格的规定过于模糊,导致各部门机关只能不断通过下位法对《价格法》的细化来适用《价格法》。在目前价格法律体系中,除《价格法》外,多由部门规章、地方性规章及相当数量的“通知、批复、办法、意见”等规范性法律文件构成;再加上在疫情这一大的社会背景下《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等一批应对突发事件的法律规范也对哄抬价格行为的规制有规定,因此疫情中规制哄抬价格的法律规范构成繁杂且效力位阶普遍较低,权威性和威慑力不足。由于法出多门,很难保证立法内容与思路的一致性,法律法规对规制哄抬价格行为的规制就不可避免地出现监管交叉和监管真空。比如《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》等法律法规对哄抬价格违法行为的监督权、调查权、处罚权等方面的规定就与《价格法》存在不一致的条款。再如,由于《价格法》《处罚规定》等法律法规对认定哄抬价格行为时参考的商品和服务的市场平均价格、平均差价率、平均利润率及其幅度都没有作出具体、可操作性界定,所以不同地方、不同部门就会制定不同的认定标准,最终必然导致法在适用过程中的冲突。
(二)对哄抬价格的认定僵化
对哄抬价格行为的认定僵化是此次疫情中所暴露出来的一个突出问题,集中体现在湖北省洪湖市市场监督管理局对洪湖市华康大药房哄抬口罩价格一案的处理上。华康大药房销售的一次性口罩,购进价格0.6元/只,销售价格1元/只,洪湖市市场监督管理局认为,根据湖北省《省市场监管局关于新型冠状病毒感染的肺炎防控期间有关价格违法行为认定与处理的指导意见》,华康药房违反了两条规定:一是其购销差价额高过文件规定的15%标准,构成哄抬价格;二是在公共卫生一级响应期间,与疫情相关的医用商品、防护消毒商品等一律不得涨价。
虽然湖北疫情汹汹,但全国的舆论一边倒认为,售价1元的口罩完全是良心价,此处罚决定难以令人接受,湖北省市场监管局在认定哄抬价格时采用的购销差价额超过15%标准以及与疫情相关的医用商品、防护消毒商品等一律不得涨价的规定也引发了广泛的质疑。通过查阅其他各省市关于疫情中对哄抬物价的认定标准(表1),我们可以发现,各地认定哄抬价格时采用的购销差额标准从15%到35%不等。根据购销差百分比认定哄抬价格行为是一种普遍的做法,只有少部分省市没有明确规定认定哄抬价格的价格幅度区间。
表1 各地对哄抬价格的认定标准
表1 各地对哄抬价格的认定标准
表1 各地对哄抬价格的认定标准
从根源上看,这种实践中的僵化做法其实还是来自于价格法规对哄抬价格行为规定的模糊。包括《价格法》第十四条在内,《处罚规定》《实施办法》等法规、规定中都反复提及“价格过快过高上涨”“价格大幅上涨”,但又对什么是“过快”“过高”“大幅(度)”始终没有明确规定,而是由《价格违法行为行政处罚实施办法》授权“省级价格主管部门根据当地具体情况提出,并报请省级人民政府批准确定”9。规制者决策过程中对规则的认知和认知成本的考虑决定了规制的实效[14]。由于各地区自身情况差异再加上规则制定者对法律法规、市场规律的认识不同,所以这条给予了地方价格主管部门巨大的自由裁量权的法规规范导致了不同地区对哄抬价格行为的认定存在较大差别,法的统一性受到严重破坏,出现了对哄抬价格认定过程中的种种乱象。
“划线执法”“一刀切”式的认定显然是不合理的。马克思曾经说过:“法律不是压制自由的手段,正如重力不是阻止运动的手段一样。”[15]价格规制的存在不是为了抑制市场机制与价格机制,相反,它为市场机制作用的充分发挥创造了条件。即使在疫情中政府调控和价格规制要成为“主旋律”,但也不能完全将价格机制和市场规律视若无物。从法律规制的角度来看,通过制定购销差比率红线来认定哄抬价格,显然是相关部门没有真正把握哄抬价格行为法律特征的体现,是典型的由懒政思维导致的反应过度和执法过度。如果认为购销差超过15%违法那么购销差14.9%是否就不违法 15%抑或35%的标准来源根据在哪里?如果说其源于市场监管部门的日常经验总结,它又是否能够用于疫情这一特殊时期?而从市场规律的角度来看,商品价格取决于成本和预期利润,而此成本并不局限于进货价,还包括疫情期间不断上升的人工成本、物流成本、租金成本。将成本简单粗暴地认定为进货价,一刀切地划定购销差额,忽视了市场经济的基本规律。况且湖北作为疫情的爆发地是最严重的地区,经营者的各项成本相较其他地区必定也有更多上升,而湖北省15%的购销差标准却要远低于一些疫情并不严重的省份。制度和法律,只能是道德的底线,我们不能“以法之名”要求所有商家都做“圣人”而不计较个人得失。法律规制的存在本身就会削弱市场机制的作用,使市场产生“反竞争”效果,而“经济的集权化和管制程度越高,就会越僵化、无法适应变化的市场”[16]。“一刀切”式的僵化规定会对市场竞争施加限制性约束,扼杀市场活力,使经营者为了规避法律风险选择不再销售相关产品,最终只会进一步加剧市场的供需矛盾。
(三)规制手段滞后单一
由于我国价格预警制度的缺失[17],长期以来,我国对哄抬价格违法行为的矫正手段偏重于事后进行的行政处罚。这种缺陷在疫情中暴露得更加明显。由于没有完备的价格预警机制,发生价格异动的基层单位向决策部门传递信息的时间会被拉长,极易导致价格主管部门在规制哄抬价格违法行为时信息不对称(又称信息不完全)。信息不对称是价格机制失灵的重要原因,当政府进行价格规制的时候也不可避免地面临同样的问题[18]。尤其在疫情这种突发事件背景下,价格主管部门对哄抬价格违法行为进行应急规制时,如果没有大量、及时、准确的市场信息帮助决策,必然会导致政府规制滞后,甚至失灵。
法律的生命在于实施,规制者在规制过程中必须采用合适的规制手段,因为不同规制手段的适用会直接影响到法律实施的效果。而由于信息滞后导致规制滞后,规制滞后时市场监管部门可选择的规制手段就会限缩,必然导致规制手段的单一。在此次疫情中,针对哄抬价格行为,市场监管部门多采用没收违法所得、罚款、吊销营业执照等强硬规制手段,已然可见,各地市场监管部门对行政处罚的采用已经形成了严重的路径依赖。然而,行政处罚作为规制哄抬价格违法行为诸多手段中的一种,其本身就具有可预测性、事后性、惩罚性。从规制实效上看,这种硬性监管手段对市场主体虽然具有较强的矫正违法行为的作用,但却无法弥补哄抬价格行为对市场秩序已然造成的损害和不良影响,更无法铲除滋生哄抬价格行为的市场土壤,从根源上预防哄抬价格违法行为。
五、疫情背景下优化哄抬价格法律规制的具体路径
(一)健全价格规制法制
此次新冠肺炎疫情背景下哄抬价格的规制所暴露出来的问题,很大一部分都源于价格法制本身所存在的缺陷。规制的法律化是政府从任意规制向合法化规制转变的标志[19],因此完善价格法制是更好规制哄抬价格行为的必由之路。完善价格法制的首要任务就是要尽快将已经使用了20多年的《价格法》的修订工作提上日程,细化《价格法》中规制哄抬价格的有关规定,增强可操作性。同时要进一步健全完善规制哄抬价格的法律法规和规章,提升《实施办法》《指导意见》等立法级别,以提高其法律效力。对于典型的哄抬价格违法行为,应当明确其法律定义以及具体的构成要件。例如,应当对“哄抬价格”作出明确法律定义,而非列举式说明;明确界定“捏造、散布涨价信息哄抬价格的行为”中“捏造”与“散布”之间的关系;明确仅对有限的特定个体捏造、散布涨价信息是否构成违法;清楚界定通过不正当方式散布真实涨价信息具体在什么情况下可能构成哄抬价格违法行为等。
同时,疫情中哄抬价格法律规制的有效运作同样依赖于疫情背景下特定制度、规则的有效设置与供给。在特殊时期为规范价格规制过程中多元主体的自主行为,通过紧急状态下的法制安排为他们提供基本的、共同的制度保障和行为准则是必要的也是现实的。对于疫情背景下哄抬价格违法行为的规制,我国现行的《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》都只作了一个笼统的原则性规定。因此可以借助这一契机,完善疫情等突发事件下价格规制的政策法规,出台相应的配套措施和实施细则,或者直接制定应急情况下规制价格违法行为的专门法规。
(二)正确认定与合理规制
对哄抬价格违法行为作出合理规制首先要对其能够作出正确认定,总结疫情中规制哄抬价格违法行为工作的经验教训并逐步实现“正确认定”与“合理规制”的过程也是政府能力再造的过程。张五常教授曾经作出过一个着名的论断:市场自身的运行逻辑不会因为法律的规制而改变[20]。因此对哄抬价格的认定应当回归到市场规律本身。应该认识到,哄抬价格违法行为的本质特征也即它违法性所在是不法经营者恶意扭曲了市场的真实反映,人为地加剧了供需矛盾的紧张程度,而非僵化的认为高价即违法。换句话说,只要满足哄抬价格构成要件的,即便没有盈利也应当予以严厉查处。法律的局限性和现实情况的复杂性决定了法律法规不可能穷举所有哄抬价格的违法情节,是否构成哄抬价格需由市场监管部门在正确认识法律的基础上综合实际情况进行个案的判断,而绝非以购销差红线来进行认定。对哄抬价格的认定就要在分析价格中成本和利润所占比例的基础上解析商品价格构成,参考当地市场的特殊情况(如疫情),对比价格发展趋势和其他竞争性市场来认定价格中是否存在不正当的部分[21]。
对哄抬价格的认定不能刻舟求剑,同样道理,对哄抬价格的规制也不能简单粗暴。当哄抬价格现象出现时,如何选择合理的规制手段使规制收益最大化,若暂且不论规制目的本身的正当性,比例原则就给予了一个可参考的评价标准[22]。比例原则要求法律规制的手段注重原则性和灵活性的统一,在有助于目的实现的同时带来最小的伤害。在对哄抬价格进行规制时,要更多采用柔性的方法取代刚性的监管手段,要把法律规制的重心由事后惩罚转移到事前防范上来。比如更多采用事前的行政指导促使经营者能够自发地在市场竞争过程中预防和化解哄抬价格违法风险(如河南、上海的做法),以期达到事半功倍的规制效果。价格监管部门也应该以更为丰富的手段矫正哄抬价格违法行为,比如将价格监督检査和价格调査有机结合,疏堵相济,在从严査处哄抬价格违法行为的同时调査产生哄抬价格违法行为的真正原因,据此有针对性地作出规制决策。最后,针对疫情中哄抬价格行为表现形式复杂多样的特点,采取联合执法的方式,共同应对哄抬价格违法行为。
(三)加强价格异动预警机制建设
突发事件对市场监管部门规制价格违法行为的反应速度、组织弹性都提出了更高的要求。建立有效的价格异动预警机制可以打破组织结构间的传统边界,使在目前价格监管体系框架下形成危机应对的整体合力,以保证应急背景下规制价格违法行为的及时性和有效性。通过建立国家价格异动反应框架及其配套的预警系统,对从中央到地方各层级价格主管单位各自在价格异动中的角色与定位、权责分配、行动范围等作出明确的界定,可以使市场主体在突发事件中获得真实、及时以及可靠的市场信息,以此减少社会公众在疫情等危机中对哄抬价格或其他价格违法行为认知的不确定性。生产者在收到价格预警信息后可以及时调整相关商品的产量,调节市场供需,有效对冲价格异动,同时避免消费者抢购、囤积等不理性的消费加剧市场供需矛盾,从而规避哄抬价格违法行为的产生。
“思所以危则安矣,思所以乱则治矣,思所以亡则存矣”,价格预警与监测是市场经济平稳运行的基础性工作。斯蒂格利茨指出规制的一个重要问题是何时给定正确的判断以确保政府的必要干预[23],从其他市场经济国家的价格规制实践来看,科学有效的价格预警机制是帮助政府及时决策应对危机的有力武器,未雨绸缪的事前监测监管能够有效减少价格异动造成的损失。由于我国《价格法》对此没有任何规定,所以在今后应当有针对性地加强价格异动监测和预警制度的建设。
六、结语
在现代市场经济背景下,市场原教旨主义和全能政府都没有生存空间,凡运行良好的市场经济,都是政府与市场两者权重平衡的结果。在疫情背景下,政府管制强化,市场作用弱化是必然规律也是必然要求。虽然政府并不是完美的,在某些情况下政府失灵的恶果要远甚于市场失灵[24],且在疫情中会有更多不利因素掣肘政府作用的充分发挥,但政府自身的权威性、公共性和稳定性是以私人部门为主体的市场无法取代的,这些特性也正是疫情等突发事件背景下修复失灵市场、规制哄抬价格的必要条件[25]。尽管疫情中市场的运行会受到政府一定程度的限制,但仍需清醒地认识到,市场天然的内生激励机制对供需关系的调整往往是事半功倍的。法律规制是国家治理体系的重要组成部分,疫情等突发事件背景下运用法律规制的能力也是国家治理能力的重要体现。疫情中哄抬价格违法行为有着区别于一般市场条件下的独特特征,因此在规制当中更要尊重市场的内在规律,做好正向激励,作出富有针对性的法律规制策略,在法律框架下做到有所为和有所不为。
