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政治经济论文：经济新常态下的政府乡村治理能力提升问题研究
来源：985论文网 添加时间：2020-05-31 16:14
经济新常态下的政府乡村治理能力提升问题研究
【内容摘要】改革开放以来，在政府的积极引导下，我国农村在政治、经济以及文化等方面获得了长足发展，但是，与这种发展不想协调的是，我国的乡村治理能力却提升很慢，甚至在许多方面的治理效果更差了，出现了很多的问题，比如过分追求经济指标、制度不完善，对社会需求的回应性较差、政府行为不规范、政府执行力低下等。本文基于乡镇政府制度化的角度，针对当前切实存在的严重问题，提出了几条针对性的对策。
【关键词】乡村治理困境;乡镇政府;制度化
乡村治理是国家治理的基石，其治理绩效直接影响整个国家治理的绩效，所谓乡村治理，就是指通过一系列的制度安排，促使乡村治理主体互相合作、共同治理乡村的一种治理行为。自从改革开放以来，无论是学术界还是政界，都对乡村治理十分关注，尤其是1990年出现乡镇治理危机后，有一大批学者投身乡村治理的研究中，并且提出许多很有价值的观点和对策，如何雪峰、党国英以及赵树凯等人。在现实压力和理论的推动下，我国政府针对乡村治理，出台了许多方针政策，比如废除人民公社，设立乡镇政府、颁布《中国共产党农村基层组织工作条例》以及《中华人民共和国村委会组织法》等，有力的推动了乡村治理的进一步发展。但在现实的乡村治理中，仍然存在很多的问题亟待解决，比如过分追求经济指标、制度不完善，对社会需求的回应性较差、政府行为不规范、政府执行力低下等。
一、从乡镇政府制度化角度分析乡村治理困境的可行性
在20世纪90年代，由于我国从中央到地方都在集中力量发展经济，忽视了对于农村的政策支持，导致我国面临严重的“三农”问题，乡村治理陷入困境，农民对于政府的信任度下降，自从2002年的十六大开始，中央政府开始重视三农问题的解决，制定了“工业支持农业，城市反哺农村”的方针，采取了一系列用于缓解“三农”问题的政策，比如取消农业税、补贴粮食生产以及加大对于农村地区教育、医疗的财政支持力度等。在中央惠农政策的扶持下，农村在经济、政治以及文化等方面出现了一定的发展，但是，这并未从根本上解决“三农”问题，因为三农问题最突出的表现就是乡镇政府与农村关系的不协调，甚至发生冲突，例如2009年，在浙江省仙居县官路镇发生一起由镇政府强制征收农民土地地引起的群体性突发事件，造成了多名村民受伤以及上百亩农田被强征。在这其中，乡镇政府是我们分析乡村治理困境的一个十分重要的切入点，当然，从中央到地方，也针对乡镇政府存在的一些问题，推行了一些改革，但这些改革在乡镇政府层面，收效甚微，甚至根本没有执行，其原因是乡镇政府在运行过程中产生了“制度异化”，制度异化最初是由赵树凯研究员提出，主要有两个层面，第一，直观地看，是制度设计的目标与制度运作的结果发生背离；第二，内在的看，是制度与社会需求之间的关系被倒置。 由此，足以证明在乡镇政府的制度化对于整个乡村治理困境解决的必要性，所谓的政府制度化，主要是指执行层面的组织结构和制度，主要表现在两个体系之中：第一，从社会角度讲，指公众对政府的有效参与性。第二，指在政府体系内部的互动过程中，不同层级政府之间、政府的不同部门之间能够保持目标和行为的一致性，使得政府能够像一个有机整体在行动。
二、当前乡村治理困境阐述
目前，“三农”问题形势依然严峻，严重阻碍了我国农村的发展进步，同时也对我国整体的发展不利。我国在乡村治理领域已经取得了一些成果，但依然存在许多难以解决的问题，主要表现在，第一，由于制度完善的速度相对于乡村社会发展的需求而言较慢，乡镇政府在实际运行过程中出现很多问题，阻碍了乡村治理的发展；第二，在有相关制度约束的前提下，政府运行出现了制度异化问题。具体表现在如下五个方面：
（一）政府过于追求经济利益，忽视了乡村社会的需求
自从推行分税制以来，我国大部分地区的乡镇政府的财政开始面临压力，尤其是取消农业税之后，乡镇政府的财政收入更少，甚至一大部分乡镇出现了债务危机，根据农业部在2000年时做的调查显示，我国每个乡镇的债务大约为298万元。财政危机的出现，以及在中央以经济建设为中心的方针指导下，使得乡镇政府不得不把大部分精力放在追求经济利益上，以致乡镇政府经常是以独立的市场主体身份干预市场的运作，我国自古以来的集权传统，也从侧面强化了政府的这种主体意识。同时，上级政府也主要是根据经济指标来考核乡镇政府，以经济指标作为乡镇相关领导升迁的重要依据，这直接刺激了乡镇领导人追求经济利益的冲动，导致许多乡镇不顾一切的去发展经济，比如不切实际的大搞招商引资。乡镇政府的这种行为，对于推动当地经济发展产生了一定的效果，但是，也造成了很多的问题，乡镇政府投入大量人力物力去追求经济利益，而农村社会的一些需求对于乡镇政府而言，由于缺乏强制力，就常常被忽视，导致农民对乡镇政府的不信任，甚至产生冲突。
（二）政府行为“运动化”倾向严重，扰乱了正常管理活动
所谓政府行为的“运动化”，主要是指由于政府的监督体系不完善，政府常常忽视其所应该做的常规的管理工作，而更多的通过各种“运动”来开展日常管理工作。比如，计划生育达标运动、发展乡镇企业运动、普及九年义务教育达标运动等等。但是，在这些“运动”中，有许多运动虽然表面上搞得公共烈烈，但普通的农民对许多运动根本就不了解，只是乡镇政府自导自演的“闹剧”。虽说这种政府行为方式往往能通过政府运用权力的大力推动，可以完成一些常规管理工作所不易完成的任务，但是其弊端显而易见，这种政府行为方式往往脱离群众，忽视农民主体的需求和利益，容易产生一些负面的影响，甚至是矛盾冲突。同时，这种政府行为方式不具有可持续性，导致政策的连续性差，反而给日常管理造成了更大的困难。当然，这种政府行为方式与我国的政府体制有着密切的联系，可以说是我国政府体制的不完善导致了这种政府行为方式的产生，最直接的就是相关监督体制的不完善。
（三）职权界定不合理，阻碍乡镇政府开展乡村治理工作
我国乡镇政府是乡村治理中的一个十分重要的主体，具有十分重要的作用，但在现实中，我国乡镇政府的职权划分存在很大的问题，这直接阻碍了我国乡村治理的进一步发展，主要体现在财政、人事和部门管理上。在财政上，自从90年代实行了分税制以来，各级的财力主要向中央集中，乡镇政府由于级别最低，分税制后的财政收入也相应最低，并且乡镇政府在财政管理上极易受到上级政府的干预，这种状况在取消农业税后进一步加重，而乡镇政府却承担着执行上级政府的各种方针政策的重任，这无疑加重了乡镇政府的负担，制约了乡镇政府的行为，同时由于乡镇政府预算机制的不合理，缺乏监管，极易造成腐败。在人事上，乡镇政府的人事权是受到很大限制的，其人事权只限于在乡镇政府内部行使，可以管理内部人员的分配，但是如果在编制内，要调入或者调出某些人员甚至是辞退某个人员，乡镇政府则只有建议权，最终决定权归上级的组织人事部门，在这种限制下，乡镇政府往往通过聘用临时工等方式来缓解人事压力，但这也造成了一些负面影响，比如临时工在工作中常常由于缺乏责任感而做出一些损害政府形象的行为，并且这也极易造成乡镇政府的腐败。在部门管理上，在乡镇政府的日常管理中，许多诸如公安、税务和工商等承担着很重要管理职能的部门，往往由上级实行垂直管理，乡镇政府并无直接管理权限，甚至这些部门在管理中出现问题之后，也要追究乡镇政府的责任，这种权责划分的不一致无疑给乡镇政府日常管理工作的展开造成了很大的困难，妨碍了乡村治理的顺利推进。
（四）政府有选择的执行行为阻碍了乡村治理的发展
在我国，乡村政府作为最基层的国家政权，与农村接触最为紧密，上级政府出台的很多惠农政策，均需要通过乡镇政府最终落实。但在现实中，对于上级政府的政策，也往往只是在形式上认同，但在思想上往往不认同甚至抵制，乡镇政府往往也并未彻底贯彻上级政府的政策，而是基于乡镇政府自身或者某些个人的意志进行选择性的执行，贯彻执行对于那些对乡镇政府有利的政策，对于那些可能有损乡镇政府或者其中某些人利益的政策，往往选择性的变通执行。这种经过选择性执行后的政策的执行效果往往与政策制定者的初衷相距甚远，甚至南辕北辙，在许多时候对农民的利益造成了损害。比如中央政府要求减轻农民的负担，不能乱收费，但是在许多乡镇中，乡镇政府没有太多的财政来源，就经常通过设立一些看似合法的明目向农民征收一些实际不合法的费用。这种选择性的执行行为不仅破坏了政策的完整性，易损害农民利益，同时也在一定程度上削弱了上级政府的权威。这一方面体现了乡镇政府运行的不规范性，其政府运作中易受到某些个人意志的左右，另一方面，也体现了我国政府体制存在内在缺陷。
（五）相关法律法规不完善，阻碍了乡村治理进程
建国以来，我国的法律体系不断完善，但依然存在一定的缺陷，主要有以下几个方面，一是程序法的不完善，对于许多违法行为的处理程序规定不细致，导致违法行政的现象时有发生（比如钓鱼执法等）。二是相关法律法规的规定过于笼统，地方政府在执行过程中容易钻空子，比如《政府信息公开条例》，尽管对政府新信息公开进行了法律层面的规定，但像政府应该公开什么、怎样公开等内容等没有明确规定，致使政府的信息公开常常流于形式，缺乏实质性内容。三是缺少对乡镇政府组织进行明确规定的法律，对于乡镇政府的组织结构、上下级关系以及组织权责等内容确守法律上的明确规定，致使乡镇政府在实际的管理活动中常常出现违法、违规行为。四是对于乡村治理的民主制度缺乏法律规定，致使在实际的乡村治理过程中，一些民主活动流于形式，像乡村选举舞弊严重、乡镇政府的民主参与流于形式等等。法律法规的不完善使得我国乡村治理缺乏一定的合法性，导致现实中出现许多的违法行为，阻碍乡村治理进一步发展。
三、基于乡镇政府制度化视角浅析乡村治理困境的对策
从乡镇政府制度化的角度出发，通过合理界定职权分配、拓宽参与渠道以及完善相关制度保障，以达到合理界定上下级政府间的关系，同时约束乡镇政府行为，扩大基层民主，推动乡村自治的发展，进而推进乡村治理的困境的解决，完善国家治理体系。
（一）合理界定乡镇政府职权，理顺上下级政府间的关系
要想充分发挥乡镇政府在乡村治理中的重要作用，必须使其在制度以及现实中均拥有完善的职配套。合理界定乡镇政府职权，应主要从以下三个方面出发：
1、完善财政管理体制，解决乡镇财务危机
财政是乡镇政府管理效果的重要保障，对于乡镇政府财政的完善，主要有三个方面，第一，要赋予乡镇政府支配财政的自由,改变以往的上下级之间的资金投入必须配套政策，使乡镇政府根据本乡镇的实际情况，自行确定资金投入规模。第二，要改善目前的财政体制，既不能使财权过于集中在上级，也不能使的乡镇拥有不受监管的财政自由，要合理确定上下级之间的财政收入分配，使上下级之间的事权和财权相匹配，这就要求中央政府主动推动财政体制改革，完善财政体制。第三，要在乡镇政府层级确定严格、合理的预算制度，在现实中，乡镇政府的财政预算几乎是不受约束的，这也就直接加剧了乡镇的财政危机，作为在乡村治理中扮演重要角色的乡镇政府，其预算的制定应该受到其他参与主体的监督，这就要求乡镇政府应该推行预算公开，加强民众对政府预算的参与和监督，提高预算的民主性，同时，上级政府也应该完善监督、约束预算的相关制度，加强对乡镇政府财政管理的监管。
2、合理规定乡镇政府的人事权限，提高乡镇政府的治理水平
第一，上级政府要在合理确定乡镇政府人员需求的前提下，赋予乡镇政府一定数量的对于编制内人员管理的权力，比如乡镇政府要有权辞退表现较差的人员或者，使其在乡镇政府范围内对人力资源具有较高的管理权限，保证乡镇正常管理工作的开展。第二，上级政府要加强对乡镇政府的人事监督，对于乡镇政府过度扩张人员规模的行为，要给予严厉处罚，尤其是对于乡镇政府聘用编外人员的数量加强监督。
3、合理划分乡镇部门管理权限，推进乡村治理顺利进行
对于目前这种乡镇政府对于垂直部门管理的权责不一致的状况，上级政府应该充分重视，合理确定垂直管理部门的数量，对于一些在地方序列内完全可以很好发挥作用的部门，不应该实行垂直管理，而对于实行垂直管理的部门，国家也要出台相应的政策对其权责进行严格规定，同时也要通过制定规章等措施来促进其与乡镇政府在日常管理上的协调，避免乡镇政府与垂直部门之间出现矛盾。
（二）完善相关制度保障，约束地方政府的行为，促进乡村自治的发展
在目前乡村治理中，有一些治理困境完全可以通过对完善相关制度规定来进行解决，比如政府过分追求经济利益、政府行为的“运动化”倾向以及政府的选择性执行行为。通过完善相关制度，使得乡镇政府明确自己的定位，推动乡村自治的发展，对于相关制度保障的完善，主要从以下两个方面展开：
1、完善绩效评估体系
对于绩效评估体系的完善，主要从两个个方面进行：第一，要改善绩效评估指标，不能完全用经济指标来衡量乡镇政府的绩效，要把诸如群众对政府的满意度等指标纳入评估体系中，从多角度对乡镇政府的绩效进行评价，改变以往乡镇政府过于重视经济发展，忽视农村社会需求的行为。第二，要改善绩效评估方式，要通过自上而下的评估和自下而上的评估方式结合起来，充分发挥乡村治理中其他治理主体的能动作用，通过多主体共同对政府绩效进行评价来约束乡镇政府的行为。通过完善绩效评估体系，约束政府的逐利行为，使得农村社会的需求能够进入到政府体系中。
2、完善监督体系，杜绝乡镇政府行为的“异化”
对于我国监督体系的完善，主要从以下几个方面展开：第一，改变我国目前对于乡镇政府的监督行为——特定时间段的检查考核。要确立系统的检查考核体系，对于政策方针的实施，不应该以一段时间后的考核成果来决定整个政策的实施效果，要将定期检查和不定期检查结合起来，并且加强对政策实施后的绩效追踪，杜绝乡镇政府行为的“运动化”倾向以及选择性执行行为。第二，要通过制定相关制度，保障普通民众能对乡镇政府发挥有力的监督，比如拓宽普通民众表达意见的渠道（通过QQ、电话、信件或者走访调查等）、通过法规来提高民众对政府监督意见的重要性等。第三，要加大对于乡镇政府违规行为的惩罚力度，完善相关法律、法规，通过法律的强制力来约束乡镇政府的行为。
3、完善法律法规，推动法制建设，为乡村治理的建设提供法制保障
主要从以下几个方面进行努力：第一，完善相关程序法，做到不仅能判断行为违法，同样也能有明确的的处理程序，这也是推进乡镇政府依法行政的必由之路。第二，细化法律法规的规定，可以出台法律解释等来对法律进行进一步的明确，严格约束乡镇政府的行为，杜绝违法行政行为的出现。比如对于政府信息公开进行更细致的规定，提高公开的效果。第三，要建立乡镇政府组织法，对乡镇政府的组织结构、上下级关系以及权责分配等进行明确的规定，从法律上明确乡镇政府的定位，促进乡镇政府依法行政。第四，要制度乡村民主治理制度方面的法律法规，建立民主制度机制，对于乡村民主治理进行制度规定，杜绝破坏民主治理行为的出现，保障乡村民主治理的顺利推进。
（三）从制度上拓宽民主参与渠道，推进乡村民主发展
通过建立相关制度，发展乡村民主，使民众更多的参与到乡村治理中来，促使乡镇政府和其他治理主体合作，进而推进乡村治理绩效的提高。从制度上发展乡村民主主要从选举民主和协商民主两个方面展开：
1、进一步扩大直接选举的范围
目前，乡村治理中直接选举的范围仅限于村级的选举，而选举的民主性在乡村民主的推进过程中具有基础性的地位，因此，我们可以在乡镇一级试点推行直接选举，扩大民主的基础，增强民众对于乡镇政府的信任，进而提高民众参与的积极性，对于完善我国多元乡村治理体系，推进乡村治理具有重要的意义。
2、完善制度，推进协商民主的发展
首先，鼓励农民组织的发展，制度上取消对其发展的一些限制，在法律规定的范围内，给予合法的农民组织充分的发展空间，使得农民组织的真正能够代表农民的利益，提高农民与乡镇政府讨价还价的能力。其次，在乡镇政府层面，要制定相关制度以拓宽民主参与的途径，比如民主恳谈会、重大事项的民主协商制度以及预算民主协商制度等等，通过这些制度的规定，使得更多的治理主体切实参与到乡村治理中来，共同推动乡村治理的改善。
结束语
乡村治理困境是我国国家治理发展过程中所必须要面对的，通过从乡镇政府制度化的角度来推进乡村治理困境的解决是一个基础性的措施。如果没有一个制度化的政府，任何先进治理措施的推行都将陷入困境。
参考文献
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