政治经济学论文：浅析农民工人力资本状况对市民化的影响

摘要
　　
　　近些年来，我国城镇化进程得到了极大发展，城镇化率从 1978 年的 17.9%提高到 2015 年的 56.1%,我国的城镇常住人口也从 1.7 亿人增加到了 7.7 亿人。但是，2015 年我国的户籍人口城镇化率却只有 39.9%,不仅远低于发达国家 80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家 60%的平均水平，这极大地制约了我国城镇化的健康发展。为此，中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》都提出，新型城镇化要以人的城镇化为核心，把有序推进农业转移人口市民化作为下一步工作的重中之重，并提出到2020 年要实现常住人口城镇化率达到 60%,户籍人口城镇化率达到 45%左右。
　　
　　从目前状况来看，60% 的目标比较容易实现，但是户籍人口城镇化率要达到45%,则需要付出巨大的努力。为此，《十三五规划纲要》指出，“推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务。”这表明了党和政府推进农民工市民化的坚强决心。
　　
　　然而在实践中，农民工有很强烈的市民化的愿望，却没有相应的市民化的能力，政府近些年围绕着解决市民化的外在制度障碍做出了很大努力。下一步的重点要放在农民工市民化的能力建设方面，即提升农民工的人力资本。农民工人力资本的提升不仅有利于顺利地实现市民化，也有利于我国在经济新常态下收获更高层次的人口红利，更有利于创新型国家的战略目标的实现，打造中国经济升级版。为此，本文以农民工市民化为主题，以人力资本为主线展开研究。农民工市民化是要实现的目标，而人力资本的提升则是实现的手段。本文的主要内容和主要结论如下：
　　
　　绪论部分是概述，主要介绍了选题的背景与意义、思路和方法，以及对现有的研究进行了梳理，可能的创新与不足。
　　
　　第 2 章是本文的理论分析部分。在本章中，本文梳理了马克思关于人力资本的思想和西方经济学关于人力资本的思想，以及人力资本思想对于解决农民工市民化问题的意义。
　　
　　第 3 章和第 4 章是本文的现实分析部分，也是本文的主体分析部分。在第3 章中，本文首先分析了当前农民工在人力资本存量和增量方面存在的问题，以及这种人力资本困境对于市民化的影响。第 4 章着重从宏观和微观两个方面论述农民工人力资本困境的原因，宏观方面可以归结为二元劳动力市场、产业结构不合理、教育资源分配不均；微观方面则是农民工培训的缺失。
　　
　　第 5 章是本文的政策建议部分，针对第 4 章中分析的原因，结合国家在农民工市民化方面的最新政策，提出了从外围解决措施和内在提升措施两方面加快提升农民工的人力资本，提出的解决措施注重将提升农民工的人力资本与解决市民化过程中重要的外在制约因素结合起来。
　　
　　关键词：人力资本，农民工，市民化，培训

第一章 绪论
　　
　　（一）选题背景及意义
　　
　　当前，我国经济社会已经开始全面进入新常态，经济由过去的高速增长转向了中高速增长，这也引发了许多学者关于“中等收入陷阱”的担忧。国家统计局发布的《2015 年国民经济和社会统计公报》数据显示，我国 2015 年的人均 GDP 已经达到 49351 元，折合人均 7924 美元，按照世界银行 2011 年的划分标准，我国已进入了中上等收入国家，面临着跨越“中等收入陷阱”的挑战。
　　
　　纵观世界各国经济发展到这个阶段时，能够实现经济社会持续稳定增长的国家只有“亚洲四小龙”和日本等少数国家，许多拉美和东南亚的国家却在这个阶段陷入了经济停滞、社会动荡的中等收入陷阱。我国在跨越中等收入陷阱的过程中，一方面确实面临着巨大的挑战，稍有不慎就有可能跨不过去；另一方面，又由于我国是世界上最大的发展中国家，还有近一半的人口生活在农村，只要顺利地推进高质量的城镇化，促进更多的农业转移人口（为了与相关研究报告对接，以下简称农民工）的市民化，从而实现扩大内需和产业结构的优化升级，我们就能够顺利跨过中等收入陷阱。也基于此，许多外国经济学家把我国的城镇化，视为 21 世纪引领世界经济发展的两大引擎之一。
　　
　　然而，摆在我们面前的现实却是：我国现在的户籍人口城镇化率远远低于常住人口城镇化率。从 1978-2015 年，我国城镇常住人口从 1.7 亿人增加到7.7 亿人，城镇化率从 17.9%提升到 56.1%,年均提高 1.032 个百分点，与之相伴随的是，2015 年我国的户籍人口城镇化率却只有 39.9%,不仅远低于发达国家 80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家 60%的平均水平，①这极大地制约了我国城镇化的健康发展。为此，中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》，都提出了新型城镇化要以人的城镇化为核心，把有序推进农民工市民化作为下一步工作的重中之重。
　　
　　当前，在推进农民工市民化的实践过程中，我国面临着几个两难问题：从中央政府方面看，一方面要加快缩小户籍城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距，另一方面却又不得不谨慎推进农民工市民化，以避免出现拉美一些国家城市化过程中的贫民窟等现象；从地方政府方面看，一方面要贯彻中央政策大力促进农民工的市民化，另一方面又由于现行不合理的城乡二元制度和财税体制的原因，而不断地推高农民工市民化的成本；从农民工自身方面看，一方面他们有很强的市民化意愿，另一方面却是市民化能力，特别是经济实力的严重不足。如何解决这些两难困境，是摆在我们面前的重大理论和现实问题。
　　
　　此外，由于实践中一些关于农民工的政策设计不是以市民化为目的，而只是以不改变农民工的流动为前提，农民工在与企业、地方政府的博弈中处于弱势地位等原因，导致了许多鼓励农民工市民化的政策不能落地的情况。
　　
　　解决农民工市民化问题有两种思路，一种是从解决外在环境制约方面来入手，另一种是从解决农民工自身能力素质方面来入手。党和政府这些年围绕着破除城乡二元结构的制度制约因素做出了许多努力，2014 年 7 月 30 日国务院印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，更是取消了农业户口与非农业户口的性质区分，和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，从政策方面还原了户籍制度作为人口登记管理的本来功能。随着户籍制度改革的加速，由户籍制度引发的城乡差距和地区差距将大幅度降低，甚至消失。
　　
　　但伴随着制约农民工市民化的外在制度约束逐渐消除的同时，却是其市民化的成本越来越高，绵薄的收入与高昂的市民化成本比较起来，使得只有提升农民工自身能力素质，才能够使其真正成为城市的一员。为此本文选择第二种思路，即以解决农民工自身能力素质问题来促进农民工市民化。
　　
　　在经济新常态的背景下，提升农民工的人力资本更有现实紧迫性。我国自2004 年开始出现大规模的“用工荒”问题之后，学界围绕“刘易斯拐点”的到来展开了激烈的争论，但大家总体上都认同我国过去依赖于农业转移劳动力多、成本低的低层次“人口红利”而实现经济快速增长的优势正在逐渐消失。
　　
　　与此同时，我国许多地方特别是农民工转移就业比较集中的沿海省份，纷纷提出了大力促进企业机器换人的发展战略，例如浙江省 2015 年出台的《浙江省加快推进智能制造发展行动方案（2015-2017）》，明确提出要推进以智能制造为主攻方向的“机器换人”;广东省出台的《广东省工业转型升级攻坚战三年行动计划（2015-2017）》指出，未来 3 年将推动 1950 家规模以上工业企业开展“机器换人”,并且首先要在汽车和摩托车制造、家电、五金、电子信息、纺织服装这些从业人员多是农民工的行业重点推动。机器换人是用工荒的体现，但是用工荒并不代表着我国劳动力的缺乏，而是技能型人才的缺乏，普通劳动力自身创造的价值已经无法覆盖近些年来企业用工成本的上升。从我国当前企业用工需求的现状就可以看出来，技能劳动者总量严重不足，仅占就业人员的19%,高技能人才数量还不足 5%;技能劳动者的求人倍率一直在 1.5∶1 以上，高级技工的求人倍率甚至达到 2∶1 以上的水平。
　　
　　同时，技术人才的短缺也导致我国的科研成果转化率比较低。因此，如果我们不能及时提升广大农民工的技能素质的话，在不远的将来我们很可能出现严重的结构性失业问题，这将对我国经济社会的稳定发展产生严重不利的影响。解决这个矛盾的关键就在于：
　　
　　我们要尽快提升广大劳动力的人力资本，将我们国家的人口数量优势转变为质量优势，从而收获更高层次的“人口红利”.
　　
　　从国家发展战略层面上看，中共十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并且把创新放在发展理念的第一位，为今后经济发展的驱动力指明了方向。同时，我们党提出到 2020 年我国要进入创新型国家的行列，《中国制造 2025》行动纲领也提出，到 2025 年中国制造要进入世界第二方阵，迈入制造强国行列。
　　
　　然而，当前我国的经济增长仍是过分依赖能源资源消耗的粗放型模式，经济产出对创新的依赖过低。如表 1 所示，如果把国民总财富分为自然资本、生产资本、人力资本，以此来衡量世界及部分国家的总财富构成的话，我国当前仍然主要依靠生产资本来增加财富，对人力资本依赖不仅远低于发达国家，而且还低于其他金砖国家。
　　
　　通过与发达国家的劳动力的素质对比，我们就会发现问题的严重性。以表2 社科院课题组根据中美日三国的人口普查资料进行的推算，可以看出，2010年我国劳动力的教育素质水平只相当于美国劳动力 1945 年的水平，相当于日本1968 年的水平。按照当前的教育水平提升速度，到 2030 年时，我国劳动力的教育素质与美日等发达国家的差距仍将十分巨大。劳动力素质的低下不仅不利于创新战略目标的实现，也使我国每年因产品质量问题而产生了巨大的财富损失。据专家估算，我国制造业每年因质量问题造成的直接损失达 1700 多亿元，因产品质量问题造成的间接损失超过 1 万亿元。
　　
　　在迈向世界强国的过程中，劳动力素质的提升迫不及待。不容乐观的是，当前占全部就业人口近 1/3 的农民工普遍文化程度低、接受技能培训少，加上现行不合理的城乡二元制度等导致的各种歧视，造成他们工资低、待遇差，市民化的意愿与市民化的能力反差极大。所以，提升农民工的人力资本，不仅对于农民工市民化具有巨大的推动作用，也会极大地促进创新强国战略目标的实现、中等收入陷阱的成功跨越。
　　
　　近些年来，学者们从我国实际出发，结合国内外经济学、人口学、心理学、社会学等理论，对推进农民工市民化问题进行了深入研究，取得了丰富的成果。然而，从人力资本角度出发研究农民工市民化的文献并不多，且已有的这方面的文献大多论述得很粗略，论述两者之间的内在联系较少并且缺乏深度。为此，本文将以农民工市民化为研究的主题，以人力资本为研究的主线，农民工市民化是要实现的目标，而提升农民工的人力资本则是实现这个目标的最重要的手段。为此，本文重点分析农民工面临的人力资本困境以及对于其市民化的影响，造成农民工人力资本困境的原因，政府、企业、社会以及农民工应该如何解决这些问题。之所以用人力资本视角来研究我国的农民工市民化问题，是因为现阶段导致农民工市民化过程缓慢的根源就在于其人力资本的匮乏，只有提升农民工的人力资本才能顺利实现其市民化；同时，市民化的过程会伴随着就业结构的变化，人口集聚以及由此带来的分工细化、产业结构优化升级、生活方式转变，又必然促进农民工人力资本的积累和提升。因此，将两者结合起来进行分析，能将问题研究地更为深入，从而对解决农民工市民化问题提出理论和现实的借鉴参考。
　　
　　（二）研究范围以及相关概念的界定
　　
　　1. 研究范围
　　
　　刘易斯的“二元经济论”中提到的农村剩余劳动力向城市的转移是一步到位的，即直接由农民转化为市民，西方大多数发达国家的城市化过程也证明了这一点。但是在我国，由于影响农民工转变为市民的诸多因素的制约，使得我国的城市化过程是先由农民转化为农民工，再由农民工转化为市民。现实中，由农民转化为农民工这一步基本上已经不存在障碍。因此，本书的研究范围仅限于农民工转化为市民，即农民工市民化。
　　
　　2. 相关概念的界定
　　
　　（1） 农民工
　　
　　农民工是由我国城乡二元户籍分割所造成的，目前，我国学术界对于农民工概念的定义，大致可以分为狭义和广义两个方面。狭义方面的“农民工”指具有农村户口而从事非农工作的劳动者。广义方面的“农民工”是在狭义的基础上，加进地理、职业、收入等其他因素。为了和官方统计数据所调查的农民工范围保持一致，本文中所论述的农民工主要是具有农村户籍，在城市从事非农产业的农民工。
　　
　　（2） 市民化
　　
　　市民化是一个过程的概念，指农民工通过务工、经商等途径转变成市民的过程，学界普遍认同的刘传江关于农民工市民化内涵四方面的定义，具体包括：一是职业由次属、非正规的劳动力市场的农民工转变为首属、正规的劳动力市场的职工；二是社会身份由农民转变为市民；三是农民工自身素质的进一步提高和市民化；四是农民工意识形态、生活方式和行为方式的城市化。从这四个方面定义可以看出农民工市民化内涵丰富，不仅涉及到经济学，还涉及到社会学和心理学等方面。
　　
　　从人力资本角度界定市民化，主要是研究农民工通过教育、技能培训、健康投资这些提升自身人力资本的手段从而实现向市民的转变，在没有人为外在约束的前提下，这个过程必然伴随着以上四个方面的转变。
　　
　　（3） 人力资本
　　
　　在《政治经济学百科全书》中对于人力资本的定义是，“个人拥有的生产商品和提供服务的各种知识和技能。同物质资本一样，人力资本是生产的一种手段。不过物质资本可以同它的所有者分离，而人力资本则不能。”
　　
　　也有学者对于人力资本的定义，突出对其资本性以及背后的社会关系的强调，如莫志宏对其的定义为，“人力资本意味着向人投资而不是向物投资成为社会经济领域的主导现象，并且这种现象成为社会生产力发展的微观动力机制。”
　　
　　本文将仅限于从经济学角度论述人力资本，为此，本文将采用经济合作与发展组织 OECD 的定义，即人力资本是个人所拥有的能够为个人和社会创造福祉的知识、技术、能力和各种特质的总和。
　　
　　（三）农民工市民化研究综述
　　
　　农民工市民化问题是伴随着我国城镇化进程而出现的重大问题，近年来，许多学者从不同方面、多学科角度对此问题进行了理论研究和实践调查，取得了许多研究成果，为学界进一步研究这一问题以及政府决策提供了科学依据。
　　
　　为此，下面将梳理这些方面的研究成果以及存在的不足。现有的文献大多集中在农民工市民化存在的问题以及发展路径两个方面。
　　
　　1.制约农民工市民化的因素
　　
　　当前，制约我国农民工市民化的因素大致可以分为制度因素、成本因素和主体因素三个方面。
　　
　　首先，农民工市民化面临着许多的制度障碍。主要表现在三个方面：一是城乡二元户籍制度及附着其上的享受基本公共服务权利的歧视，使得农民工特别是新生代农民工在外出打工的同时倾向于保留农业户口，农民工市民化面临着从被边缘化到自边缘化的新问题；①二是城乡二元劳动力市场分割，使得大多数农民工只能在次属劳动力市场就业，次属劳动力市场使得农民工的工资待遇低、福利差、接受技能培训的机会少，进而抑制农民工市民化的努力；三是现有的促进农民工市民化的制度存在不协调，如许多地方的制度创新只关注户籍方面而忽视了土地、就业等关键性制度的创新，②造成“按下葫芦浮起瓢”的问题。
　　
　　其次，近些年伴随着城市房价高企，教育、医疗等公共资源的紧张，许多学者开始研究农民工在市民化过程中所面临的成本制约问题。通过研究可以发现，制约农民工市民化的最大现实问题便是成本问题。农民工市民化的成本可以分为由农民工个人承担的私人成本，和政府、企业承担的外部成本。现有的调查研究大多集中在政府需要承担的成本方面，尽管不同学者们对此的测算结果不尽相同，但是都认同农民工市民化的成本高昂，并且呈现逐年增加的趋势。例如国务院发展研究中心课题组在剥离农民工私人成本后，按照 2010 年不变价格测算，得出每个农民工市民化的公共成本支出约为 8 万元。
　　
　　单菁菁经过测算得出，我国东、中、西部城镇农民工市民化的人均公共成本分别为 17.2 万元、10.2 万元和 10.4 万元，人均个人生活和社会保障成本分别为 2.0 万元/年、1.5 万元/年和 1.6 万元/年，个人购房成本在东、中、西部城镇最低分别为 12.6 万元/人、8.4 万元/人和 9.1 万元/人。
　　
　　2013 年 7 月，中国社科院发布《城市蓝皮书》称，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本，分别为 17.6 万元、10.4 万元和 10.6 万元，全国平均为每人13.1 万元。如此高昂的成本是农民工市民化的最大障碍。
　　
　　最后，在影响农民工市民化的主体因素方面，许多学者将注意力集中在了农民工的人力资本和社会资本以及城市融入能力等方面。人力资本方面，农民工的人力资本水平很大程度上决定了其职业分布，在二级劳动力市场就业影响其收入和市民化的预期，所以要把提高农民工的人力资本水平作为促进其市民化的重要方式。程诚、张顺通过测算得出，农民工的人力资本欠缺能够解释总的户籍工资收入差距的 85.21%,并且农民工的教育回报率低于无歧视下的工资回报率，即农民工在人力资本方面面临着“资本欠缺”和“回报欠缺”的双重困境。
　　
　　社会资本方面，大部分农民工是通过亲朋好友介绍而外出务工，务工后的交际圈子也多局限于此；这种建立在传统亲缘、地缘基础上的社会资本形式，在支持刚进城农民工迅速适应环境的同时，不利于其对城市的认同与归属。
　　
　　刘传江、周玲认为农民工之所以游离于城市正式制度和社会组织之外成为典型的“边缘人”,很大程度上与他们社会资本的匮乏有关③。叶静怡，衣光春基于北京市农民工样本研究认为，社会资本对农民工收入的影响要比对农民工职业流动影响大并且显着。
　　
　　2.农民工市民化的道路选择
　　
　　针对农民工市民化面临的问题，学者们从许多方面提出了解决思路，大概可以分为以下三种。
　　
　　第一种解决思路围绕制度设计方面而展开，大体上要通过户籍制度、农民工土地退出制度、社会保障融合制度的改革和创新等方面来促进农民工市民化。黄锟运用制度关联理论和制度冲突理论分析，认为城乡二元制度内部不同制度各自追求的目标之间既有关联，也存在冲突；为此，政府应该加强顶层设计，把农民工市民化过程中所涉及到的不同制度进行协调，创新制度设计，加强制度合力的形成，从源头上消除制度冲突的可能性。⑤同时制度的创新应该分为从农民工到准市民和从准市民到市民两个阶段。⑥而具体到农民工融入城市至关重要的户籍制度方面，邹一南把户籍制度背后的福利分为户籍福利和非户籍福利，并提出户籍制度改革要先通过缩小不同城市之间的发展水平差距来缩小城市之间非户籍福利的差异，再进行城市福利非歧视化改革，以消除城市内部户籍居民和非户籍居民的福利差异，只有这样才能避免农民工流动的无序性，①引导农民工就近市民化。也有学者提醒，户籍制度改革必须与农民工的财产权利脱钩，不得借改变农民工户籍身份之名剥夺农民工在农村的财产权利。②第二种思路围绕农民工市民化的具体措施而展开，例如，推进基本公共服务均等化以降低户籍的含金量，通过技能和素质培训将普通农民工变为技能型劳动力来促进市民化进程。③第三种思路是围绕发展不同类型的城镇来推进农民工市民化，由于大中城市房价等成本过高，使得农民工定居的话首选应该是中小城镇，为此，有学者指出我国的城市化道路应该是大、中、小城市协调发展，以城市圈和城市群来促进农民工在城市落户。④以上简要地梳理了学术界关于农民工市民化问题的研究成果，在肯定这些成果的同时，也要看到，现有的研究仍存在着一些不足。例如，研究对象方面，大多偏重进城农民工的市民化，对于离土不离乡农民工的市民化研究较少；研究方法方面，定性分析过多定量分析过少，并且定量分析的数据选取范围较窄，通过收集不同地区、不同企业的农民工数据资料固然能够提出具体的解决措施，但是也容易忽视问题的整体性和全局性；在解决方法上，大多侧重外在的制度体制改革，忽视了政策实施过程中相关主体之间的相互博弈以及对可能出现的结果的应对研究较少。
　　
　　（四）研究思路及方法
　　
　　本文将以农民工市民化为主题，以人力资本为主线来展开研究。绪论部分，主要介绍了研究背景和研究意义，研究对象和相关概念的界定，并且对现有的关于农民工市民化的文献进行梳理，提出研究的方法和思路。第二章是论文的理论分析部分，运用文献研究法对马克思关于人力资本的思想、西方经济学对于人力资本的理论观点进行梳理，在此基础上指出人力资本对于解决农民工市民化问题的重要意义。第三章和第四章是论文的现实分析部分，第三章先从存量和增量两个角度考察了农民工的人力资本现状，通过分析发现，现阶段我国农民工的人力资本陷入了积累和提升两方面的困境，之后分析了这种困境对于其市民化的不利影响。第四章先从二元劳动力市场分割、产业结构不合理、教育资源分配不均等宏观方面，分析了造成农民工人力资本困境的外在环境原因，之后重点运用主体分析法分析了政府、企业、农民工在教育培训方面的缺失。第五章从外围提升路径和内在提升路径两方面，提出在农民工市民化过程中如何提升其人力资本，外围提升路径主要为了解决农民工市民化过程中束缚人力资本提升的间接制约因素；内在提升路径主要针对解决农民工人力资本提升的直接制约因素。关于论文的研究方法，论文主要采用文献综述法、规范与实证相结合的分析方法。
　　
　　（五）论文的可能创新与不足
　　
　　本文在前人的研究基础上，将人力资本理论与农民工市民化问题结合起来，针对市民化过程中的人力资本困境，从直接制约因素和间接制约因素两方面分析了其原因。最后，在解决措施方面，提出了从外围提升路径和内在提升路径两个维度来解决农民工市民化过程中的人力资本提升问题，为农民工市民化问题的研究提供了一个新的角度。
　　
　　然而，限于个人能力问题，同时也由于农民工方面数据的缺乏，本文的定性分析比重高而定量分析低，使得研究的精确性显得不够。

第三章 农民工人力资本状况对市民化的影响
　　
　　根据舒尔茨的人力资本理论，本章将通过教育培训、健康状况、农民工的迁移几个方面来看待我国农民工当前的人力资本状况。在分析中，通过对流量存量的区分，对比农民工进入劳动力市场前后的人力资本状况的变化，深入探讨农民工人力资本的困境以及对市民化的影响。
　　
　　（一）农民工人力资本现状分析
　　
　　在研究农民工人力资本的现状时，通过加入时间维度，我们就能得到分析农民工人力资本状况的两个角度。一方面是农民工人力资本的存量，截止到某一时点，农民工受教育状况、健康状况及技能状况，衡量其进入劳动力市场之前的人力资本状况。另一方面是农民工人力资本的增量，在一定时期内农民工自身的体能、技能、经验知识等变动的情况，衡量农民工进入劳动力市场后的人力资本状况。
　　
　　1. 农民工人力资本现状--存量角度
　　
　　由于农民工进入劳动力市场之前，还是农民的身份，接受培训的比例偏低，所以本章从教育和健康两个方面来分别考察其人力资本状况。
　　
　　（1）教育方面
　　
　　纵观世界各国，衡量一个国家或地区教育水平高低的一个重要指标就是该国或该地区的人均受教育年限，因此，本文也沿用人均受教育年限这个指标来衡量我国农民工的平均受教育水平。
　　
　　如表 3 所示，从 2009 年到 2014 年这六年间，从总体上来说，我国绝大多数农民工都受过小学以上的教育，超过一半的农民工接受过初中教育。近年来，我国农民工受教育水平处于平稳、缓慢上升的趋势。从具体的受教育程度来看，受过小学教育的农民工比例，从 2009 年到 2011 年有每年接近 2%的增速，而之后的三年时间，比例相对稳定，保持在 15%左右。这种由缓慢增长到相对稳定的趋势的原因，很大程度上是随着经济社会的发展，国家对农村教育的投入加大，使得适龄儿童都能顺利接受小学教育，而随着小学教育在全社会全覆盖，增长过程也趋于稳定。从 2009 年到 2014 年，接受过初中教育的农民工比例逐年下降，而接受过高中教育的农民工人数则平稳上升。这种变化的原因，一方面是因为大多数初中毕业的农村学生都未达到国家法定的劳动年龄，外出打工的机会少；另一方面再加上高中阶段教育的广泛普及，许多地方都取消了上高中的“借读费”,我国的部分地区已经开始实行十二年义务教育，这就导致了近年来受过高中教育的农民工人数的上升。
　　
　　总体上看，农民工的教育程度还是比较低，大多数没有经过技能院校的培训就直接进入了劳动力市场。同时，值得我们警惕的是，伴随农民工教育程度上升的同时，近些年农村学生辍学率居高不下。根据史耀疆、易红梅等人所做的《中国农村中学辍学调查》数据显示，农村地区整个中学阶段（初中、高中和中等职业学校）的累计辍学率高达 63%,①这不仅会使即将进入城市的新一代农民工的人力资本存量更低，从更长远的角度讲，也会造成代际贫困，阻碍农民工市民化的进程。
　　
　　（2）健康投资方面
　　
　　首先，从总量方面查看我国对于卫生医疗的投入，从表 4 可以看出，近年来伴随着国家对于卫生事业的投入加大，我国与中等收入国家在总量结构方面的差距正在缩小，人均医疗支出已经超过了中等收入国家的平均水平。但是，我国与高收入国家的差距仍然十分巨大，美国 2012 年的人均医疗支出是我国同期的27.65 倍。
　　
　　其次，具体到内部，从城乡结构方面来看，我们可以用城乡人均卫生总费用和每千人卫生技术人员来考察健康方面的农民工人力资本存量。从表 5 的统计数据可以看出，从 2005 年到 2014 年，城市和农村每千人卫生技术人员的绝对数量都在逐年上升，但是城镇与农村的每千人卫生技术人员之比在这十年间由 2.16 扩大至 2.57.这反映了在城市化进程中，城乡之间的卫生公共服务水平差距仍然比较大，城镇居民享受到了更多的医疗资源。从 2000年到 2014 年，城镇和农村的人均卫生费用都得到了大幅提升。从 2007 年到2013 年，城镇与农村之间的人均卫生费用之比从 4.23 下降到 2.54,且表现出逐年下降的趋势。这反映出近年来国家对农村地区医疗卫生的投入加大，特别是新型农村合作医疗的覆盖率已经达到了 95%以上。但是城乡之间的差距依然明显，一方面，在有限的医疗资源情况下，优质的医疗资源都被配置到了城市，农民一旦出现大病就会去大中城市治疗；另一方面，现实中农村地区的卫生基础设施落后、人才短缺的问题仍然广泛存在。总体来看，农村居民与城镇居民之间在健康方面的差距明显，农民工在健康方面的人力资本存量仍然较低。
　　
　　2.农民工人力资本现状--增量角度
　　
　　从增量角度分析农民工的人力资本状况，由于农民工进入劳动力市场后，提升人力资本的主要方面就是职业培训和职位流动，而健康等方面的投资和他们进入劳动力市场之前的变化不大，故可以忽略不计。发达国家的历史经验也说明了对企业员工的培训，是提升人力资本最有效的途径。以美国为例，20 世纪 90 年代针对企业的调查统计得出，对职工培训每投入 1 美元就能得到 50 美元的经济效益。
　　
　　因此，本章将首先分析政府、企业对培训的投资状况，然后分析农民工的流动所带来的利益。以此，来分析农民工人力资本的增量。
　　
　　（1）培训方面
　　
　　首先，通过表 6 中接受技能培训的农民工的比例可以看出：从 2011 年到2014 年，接受过技能培训的农民工的比重从 31.2%上升到 34.8%.这部分得益于近些年国家在农民工培训方面出台的优惠政策的支持，也与许多企业在 2008年经济危机后转型过程中更加注重对员工的培训有关。但是，农民工的培训覆盖面还是比较小，大部分农民工没有获得技能培训的机会，也没能由此提升自身的人力资本。同时，农民工的培训存在这样的特点：文化程度越高，接受技能培训的比例也越高。以 2010 年《全国农民工监测报告》数据为例，文盲半文盲农民工、小学文化程度农民工、初中文化程度农民工、高中程度农民工、中专文化程度农民工接受过技能培训的比例，分别 26.3%、33.9%、46.9%、53.4%、62.9%,这给我们今后更加重视农村教育投入以提高农民工的培训程度以启示。
　　
　　其次，具体到企业对农民工培训的投入方面来考察，企业作为员工培训最重要的利益攸关方，其对农民工的培训投入至关重要。然而，从表 7 可以看出，约 82.9%的被调查样本企业，仅花费占员工工资比例不到 2%的经费对员工进行培训，约 35%的样本企业在员工培训方面几乎没有任何投入。与《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中规定的一般企业要按照职工工资总额的 1.5%足额提取教育培训经费的最低标准相差甚远。
　　
　　最后，我们可以通过考察农民工所从事的不同行业的培训经费占企业销售收入的不同情况，来查看农民工的受培训状况。从表 8 的数据可以看出，农民工就业比重高的行业的培训经费投入普遍较低，大部分企业对员工的技能提升不重视、投入严重不足。
　　
　　（2）迁移方面
　　
　　考察迁移给农民工所带来的人力资本提升时，由于农民工由农村到城市务工经商的第一次迁移所带来的收益已经实现，本章将重点考虑农民工职位流动状况来近似表示迁移方面的人力资本状况。如果职位的变动会带来工资的提高以及社会地位的变化，那么就会激励农民工进一步提升人力资本的努力。舒尔茨在《论人力资本投资》一书中提到，“工人在国内大量流动，以适应变化的就业机会……一旦人们认识到这种迁移所需的费用是人力投资的一种类型，那么，这种迁移当然也就具有经济意义了”①。但是，由于二元劳动力市场的分割、农民工在没有进行教育培训的情况下进行职业流动等原因，导致这种流动难以形成人力资本的积累，始终跳不出简单重复性的非技能型工作的范围。如表 9 所示，农民工在再次职位流动时，地位保持不变的高达 72.7,这说明了他们的职业流动是低水平的、无效率的，没能够从职位流动方面带来收益。
　　
　　刘士杰通过调查发现，虽然有超过半数变换过工作的农民工对当前工作的主观评价好于前一份工作，但实证结果却显示变换工作并不能显着提高他们的工资水平；产生这种现象的原因，很可能就是农民工的就业的岗位多集中在低端重复性的体力工作上面，变换工作时更多的是同一行业同一分工领域的横向流动，缺乏职位升迁等纵向流动的渠道，因而无法明显的提高收入水平。②通过以上分析，我们从农民工人力资本的存量和增量两个方面的状况，存量不足加上增量提升困难，造成了农民工在人力资本的积累和提升陷入了困境。
　　
　　（二）农民工人力资本困境对市民化的影响
　　
　　农民工的人力资本状况直接决定农民工在城镇的就业能力、竞争能力、生存和发展能力，通过影响职业流动、工资收入、城市融合发展等途径影响了农民工市民化的意愿和能力。
　　
　　1.职业流动
　　
　　农民工由于自身人力资本的不足会减少他们在城市的预期工作年限，导致他们过早地退出了城市劳动力市场。农民工在进入企业后由于人力资本提升的瓶颈，使得他们从事的多是低水平、重复性的“三 D”体力工作，①这对他们的身体素质、反应灵敏度要求较高，年轻的农民工在这方面更能够胜任，进入中年后的农民工通常无法继续在城市就业，为此，有学者指出近些年出现的“民工荒”,实质上是青年农民工的短缺。②这样，当他们工作几年后会面临继续在城市工作还是回农村工作的选择。老一代农民工通常会选择回家，因为回家一方面可以帮子女照顾孩子，另一方面还可以通过种地或在当地打些零工来获得收入；新生代农民工在晋升无望的现实下，则会选择频繁跳槽或者回家乡打零工。种种原因导致他们过早地退出了城市劳动力市场，而回到农村从事农业生产，这种现象被称为“农民工早退”.有学者研究指出，农民工在城里待的时间只有 9 年。③然而，农民工如果选择在城市定居，那么农民工夫妻婚后必须连续工作 30 年左右。
　　
　　2.持久收入
　　
　　农民工人力资本投资的不足会降低其持久收入，持久收入的降低则会影响市民化的意愿和能力。在我国的现实中，通常可以认为经济因素是农民工在城市立足和进入城市社会的首要因素和基础性条件。美国经济学家弗里德曼提出的持久收入理论认为，一个人的消费不取决于他现期收入的绝对水平，而是取决于他的持久收入。农民工定居城市实现市民化，需要巨大的现时消费和远高于农村的日常生活消费。农民工人力资本的低下会使得他们的持久收入流量很低，无法覆盖市民化的高昂成本。我们可以用贝克尔在其《人力资本》一书中关于人力资本对于收入和年龄之间关系的曲线来说明。
　　
　　如图 1 所示，人力资本低下的农民工的持久收入如 UU 曲线，收入不会随着年龄的变化而提高；然而，通过培训等方式提升人力资本的农民工的持久收入如 TT 曲线，培训期间的工资较低，但在以后的工作中会得到更高的工资。人力资本的提升，一方面会使收入年龄曲线倾斜，另一方面也使曲线更凹，即人力资本提升会使得青年时的收入增加率要比老年时的收入增加率高。
　　
　　3.城市融合能力
　　
　　农民工人力资本的低下会影响其城市融合的能力。农民工要真正融入城市的话，不仅需要其物质方面满足市民化的需要，还需要其思想观念、行为规范、生活方式和行为方式的融入。较高的人力资本能够促进他们思想观念与时俱进，增强主动融入新环境的能力，提高自身法治意识和维权意识，同时也会使他们的交际圈更为扩展，进而社会资本也会得到提升。然而，在农民工人力资本普遍低下的情况下，即使他们能够留在城市，也很难真正融入现代城市的生活，会对城市文化环境产生抗拒，并在价值观念、行为规范方面形成自我封闭的“亚文化”圈，造成农民工虽然实现了居住环境的城镇化，而生活方式的“非标准的市民化”这种不和谐的情况。因此，要实现农民工市民化，就必须加大对农民工人力资本的持续投入。

第四章 农民工人力资本困境的原因分析
　　
　　根据第三章的分析，我们可以分别从宏观和微观两方面来分析农民工人力资本困境的原因。宏观方面的原因大致可以归结为城乡二元劳动力市场分割、产业结构的不合理、教育资源的分配不均；微观方面的原因大致可以归结为农民工培训的缺失。
　　
　　（一）二元劳动力市场分割
　　
　　20 世纪由皮奥雷（M.Pioer）、多林格（P.Doering）提出的二元劳动力市场理论认为，现实中提高劳动力的教育培训水平并不一定能够提升其工资水平，原因在于传统的关于教育与工资的分析，没有考虑到劳动力市场的内部结构。二元劳动力市场理论认为，劳动力市场不是统一的，而是由分割的一级劳动力市场和二级劳动力市场所组成。一级劳动力市场的特点是工作条件好、工资高、就业稳定、福利好、职工晋升机会多；二级劳动力市场工作条件较差、工资较低、工作条件较差、就业不稳定、职工晋升渠道窄。一级劳动力市场的人力资本投资的回报率远高于二级劳动力市场。
　　
　　我国过去在计划经济体制下实行重工业优先发展的战略，政府为了保障城市职工就业，人为地实行严格的户籍分离政策，使得劳动力市场分割为城市和乡村两个部分，城乡间的劳动力流动受到严格控制。改革开放以来，城乡之间劳动力流动不再受到管制，但是城市特别是大城市的户籍管制仍然十分严格，劳动力市场也由于户籍限制而人为地被分裂开来。大部分农民工被排斥在城市正规劳动力市场之外，这样之前的城乡分割的劳动力市场，就演变成为了城市内部分割的新二元劳动力市场。二级劳动力市场通常包括非国有企业、私营企业以及国有企业中的非正式岗位等部门。处于二级劳动力市场上的农民工，在工资收入等方面与城镇职工存在很大的差异，其中一部分是由于他们人力资本禀赋不同所造成，但相当大的一部分则是由户口等歧视因素所造成。人力资本低下在城乡分割的体制下造成他们在二级劳动力市场就业，而二级劳动力市场的歧视又抑制了他们提升人力资本的努力。如王美艳通过模型测算得出，农民工和城镇职工工资差异的 57%是由人力资本禀赋差异所造成，43%是由歧视性因素所造成。
　　
　　李长安测算出，由歧视引起的收入差距高达 70.50%.这样的结果就是，农民工即使通过努力来提高自身人力资本，但由于就业歧视也难以由非正规部门转到正规部门就业。对此，有学者指出，目前我国制度安排中的一个突出问题，就是没有为农民工的技术优势设计良好的上升渠道，并将之称为“技术流动的社会断裂”造成“有技术无地位”.
　　
　　在二元劳动力市场分割的情况下，一级劳动力市场对于人力资本的提升具有正激励，而二级劳动力市场对人力资本的提升激励不明显甚至具有负激励。
　　
　　刘传江、董延芳通过调查数据分析，现实中我国的一级劳动力市场与二级劳动力市场之间缺乏通道，农民工难以通过提升自身人力资本的努力从后者进入前者。
　　
　　有研究指出，是否拥有高等教育文凭对于个人是进入一级劳动力市场还是二级劳动力市场至关重要，大专学历以下的劳动者通常在二级劳动力市场就业，大专及以上学历的劳动者通常在一级劳动力市场就业。现实中有些大专学历以下的劳动者即使进入了一级劳动力市场，享受仍然是二级劳动力市场的待遇。
　　
　　然而，2015 年我国大专及以上学历的农民工却只有 8.3%,大部分农民工仍然无法突破劳动市场的二元分割而滞留于二级劳动力市场时，他们即使受过一些职业培训，也无法从事与他们教育程度和技能素质相匹配的工作，从而也得不到相应的高工资，就会出现过度教育的困境，这进一步抑制了他们提升自身人力资本的努力。
　　
　　在二元劳动力市场分割的现状下，企业的最优选择就是，一方面通过学历等甄别信号，以正规的方式在一级劳动力市场招聘技术和管理人员，而以社会网络等非正规的方式，在二级劳动力市场来招聘农民工从事辅助性的、技术含量低的工作，从而节约交易成本，实现利润最大化；另一方面，在培训员工方面，企业只愿意对和企业存在长期契约关系的一级市场劳动力进行专门培训，而不愿意对二级市场劳动力提供培训，因为提供一般培训的话会使企业损失，提供专门培训的话会提高培训费用和职工的流动率。
　　
　　综上可知，二元劳动力市场的分割抑制了农民工人力资本的提升，从而降低了其市民化的能力。
　　
　　（二）产业结构不合理
　　
　　一个国家对于本国主导产业的选择，会随着经济的发展而不断变化，当处于低收入或中低收入阶段时，应该发挥劳动力成本低、数量多的优势，从而选择劳动密集型产业；当国家发展到中高收入阶段时，随着发展的资源环境的约束趋紧，应该更多地发挥劳动力质量方面的优势，适时地转向技术密集型和智能密集型产业。
　　
　　只有这样才可以实现产业结构的优化升级，实现经济的可持续发展。一般规律。根据该定理，随着经济发展和人均收入水平的提高，产业结构的演变规律是：先是以劳动密集型为主，然后转向资本密集型，而后转向以技术密集型产业为主。劳动力就业结构的变化顺序是：先由第一产业向第二产业转移，再向第三产业转移。由于三次产业结构的变迁过程会通过影响就业结构，进而引导劳动力的人力资本投资，因此产业结构转型升级的过程，也就是人力资本提升的过程。产业结构的优化升级会从两个方面促进人力资本投资的强度和结构的调整，即优化不同地区的人力资本分布结构和提升就业能力和收入。
　　
　　但是，现实经济运行中却存在许多制约经济结构顺利转型升级的因素，这些因素的存在会使得产业结构趋于不合理，进而制约劳动力人力资本的提升。
　　
　　回眸我国经济发展历程，审视当下宏观形势，我们就可以感觉到这一问题的严重性。
　　
　　改革开放以来，由于我国劳动力多、成本低的比较优势，企业大多选择劳动密集型的产业来从事生产，这使得我国经济保持了长时间的高速度增长，这也是许多发达国家所走过的道路。伴随着 30 多年经济的高速增长，我国的资源环境约束日益趋紧，客观上要求我国走一条更加注重人力资本质量的内涵型经济发展道路。然而，由于体制机制的某些缺陷，市场机制发生扭曲，资源稀缺度无法在市场中正确反映，作为微观经济主体的企业对生产成本并不敏感，产业结构优化升级的速度迟缓，对过去的依靠劳动力数量多、成本低的劳动密集型产业形成了某种程度的路径依赖。
　　
　　从宏观产业结构方面来看，经济中劳动密集型产业所占比重越低，资本密集型和技术密集型产业所占比重越高，产业结构的高度化程度就越高。
　　
　　然而，反观我国三次产业的现状，就会发现我国产业结构的低度化问题突出。
　　
　　从第一产业方面来看，2014 年第一产业产值比重为 9.2%,但是就业比重却占到了 29.5%,远高于发达国家的平均水平。第一产业就业比重过高会把大量农民束缚在农村，加上我国人均耕地不足两亩导致农业现代化进程的缓慢，不通过转移剩余劳动力和转变农业经营方式很难提升农村劳动力的素质。
　　
　　从第二产业方面来看，我国虽然是制造业大国，却不是制造业强国，总体上还处于国际分工和产业链的中低端。突出地表现在五个方面：一是核心技术受制于人，依赖进口，我国所需的芯片 80%以上依赖进口，仅 2013 年就用掉外汇 2313 亿美元，超过我国进口石油所用外汇；①二是产业内部结构不合理，亟待升级，表现在低水平的结构性、地区性生产过剩，2013 年全国工业产能利用率为 79%,落后产能占 15%至 20%;②三是基础能力薄弱，产品质量不高，基础元器件和零部件依赖进口，产品质量和技术标准整体不高，出口商品长期处于国外召回问题产品数量首位，2012 年，我国出口产品占欧盟召回通报总数量的57.93%,占美国召回通报总批次的 65.17%;③四是能源消耗大，污染严重，我国能源利用效率比发达国家约低 10 个百分点，主要工业行业产品能耗比国际先进水平则要高出 40%.
　　
　　污染问题也特别严重，以 2014 年我国单位 GDP 的 CO2排放量是美国的 2.6 倍，日本的 3.2 倍，以及德国的 4.3 倍。五是国际竞争加剧，从发达国家来看，美国发布“先进制造业伙伴计划”,实施再工业化战略，德国提出工业 4.0 战略，欧盟提出“新工业革命”理念，英国发布《2020英国低碳转型计划》；同时，我国与其他新兴发展中国家在中低端制造领域的竞争变得更加激烈，我国的外围市场空间被越南、印度、马来西亚、墨西哥等新兴发展中国家挤占。另外，我们国家的制造成本也在上升，根据波士顿咨询估计，2015 年我国商品的平均成本仅比美国低 5%,到 2018 年，美国制造成本将比中国低 2-3%.
　　
　　从第三产业方面来看，虽然 2015 年第三产业增加值比重首次超过 50%,但就业比重仍然低于发达国家的平均水平，并且第三产业的内部结构不合理，仍然以传统服务行业为主，生活性服务业比重高而生产性服务业比重低，在教育、医疗、养老等与民生联系紧密的生活性服务业方面存在着供给不足，新兴服务业吸纳就业的能力没有完全发挥。同时，我国第三产业种类数量偏少，发达国家第三产业种类有 150 多个，而我国只有 50 个左右。
　　
　　以上三个方面反映了我国产业结构的低度化，这种状况严重制约了企业对高人力资本农民工的需求。首先，第一产业吸纳了过量的农村劳动力，使之依附于土地得不到解放。其次，第二产业中绝大多数企业位于价值链的中下游水平，对高人力资本人才并无太大需求。最后，第三产业主要集中在生活性服务方面，生活性服务业对人力资本要求不高，而对人力资本要求较高的生产性服务业却没有得到长足的发展。通过表 10 的数据可以看出，产业结构的低度化造成在现实中农民工所从事的行业多集中在制造业和低端的服务业，而这些行业对于员工技能素质的需求不强烈。此外，产业结构的低度化也会使得对于农民工人力资本的需求停留在低层次，即对身体状况好坏的要求高而对于是否接受过教育培训的需求较低。例如，有研究发现，身体状况很好的农村外出劳动力要比其他农村外出劳动力的收入高 35.4%.
　　
　　从微观企业方面来讲，通过提升员工技能素质进行技术创新走技术密集型道路，还是通过争取政策优惠降低企业生产成本来维系劳动密集型道路，两者相比，后者更容易，也是企业通常会选择的。现实中，许多地方政府在招商引资时通过压低土地价格、给予税收优惠等条件，使得企业的外在约束因素较为宽松，这使得他们对于提升员工人力资本的积极性不高。以工业用地的价格和出让时间为例，2003-2012 年我国城市工业用地与居住用地的实际比价为0.17,而测算得到的合理比价为 0.43,合理比价和实际比价形成了明显的“剪刀差”,②我国的工业用地价格被严重低估。同时，在我国现行的法律中规定工业用地出让期为 50 年，而根据国家工商局 2013 年 8 月公布的《全国内资企业生存时间分析报告》数据显示，我国企业存续期 5 年以下的占 49.4%,20 年以上的仅占 3.7%.
　　
　　用地价格偏低、使用期长，在当前城市土地价格上涨趋势持续、城市规划日新月异的环境下，企业在面临用工成本上升时首先考虑到的，不是通过培训等形式来提升员工的人力资本，而是借土地价格高企和税收优惠而延续粗放的发展模式，这也造成了我国许多企业对于提升员工技能素质不敏感。政府的错误干预使市场机制发挥作用最重要的价格功能和竞争功能失灵，企业缺乏动力走技术密集型产业的道路。同时，农民工就业的企业多属于简单劳动型企业，而在这些企业中，劳动力所增加的教育培训为企业所带来的收益增量要比技能复杂型的企业所带来的收益增量要小，②所以企业也不愿意对其支付更多的工资。
　　
　　从农民工个体方面来看，产业结构的低度化严重制约了农民工人力资本的提升。收入与行业密切相关，所处的行业在价值链中的位置越近上游，人均收入就越高。产业结构低度化的结果，就是整个社会的大部分企业都是处于价值链的中下游，人均收入较少。而农民工就业集中在制造业、建筑业和低端服务业，因此他们的收入更低。微薄的收入使得农民工获得的收入多用于养家糊口，无力花费资金来进行人力资本的投资。
　　
　　（三）教育资源分配不均
　　
　　纵观世界发达国家的现代化道路，都是高度重视教育投资的结果。美国经济学家丹尼森和美国劳工部曾对 1948-1989 年间美国经济增长源泉做过估算，认为教育和知识进步对经济增长的贡献率已达 42%,超过物质资本 37%的贡献率，若把投入生产的劳动力数量贡献也包括进去，则人力资本对经济增长的贡献率高达 63%.
　　
　　改革开放以来，我国的教育普及程度明显提高，国民受教育机会显着增加。在 2016 年的两会教育部长袁贵仁回答中外记者问时提到，我国教育发展总体水平已进入世界中上行列，独立的第三方对我国教育进行评估显示：学前教育毛入学率为 75%,达到世界中上收入国家平均水平；小学净入学率达到99.9%、初中毛入学率为 104%,中国总数为 1.5 亿的 9 年义务教育学生普及率超过世界高收入国家的平均水平；高中阶段毛入学率为 87%,高等教育毛入学率为 40%.
　　
　　但是，我国的教育资源分配在两个方面存在着严重的问题，即教育资源对初等教育投入少和城乡义务教育阶段资源分配不均。一方面，我国财政对不同阶段教育的投入比例不均衡。一个国家的教育经费的分配是随着经济、社会的发展变化而变化的。在经济发展水平较低的阶段，先以义务教育为主，随着经济的发展，逐渐转向发展中等和高等教育。一般认为，发展中国家初等教育公共经费占整个经费的一半，中等教育占 1/3,而高等教育占 1/5.
　　
　　众多研究表明，在初、中、高三级教育中，无论是私人收益率还是社会收益率，初等教育的收益率都是最高的。
　　
　　然而，长期以来，我们国家将有限的教育资源集中在高等教育方面。从表 11 可以看出，2000 年时高等学校与普通小学教育事业费之比高达 14.87,这固然与当时的义务教育经费的保障机制有关，但两者的差距巨大是不争的事实。近些年来，伴随着国家教育投入的增加和结构的优化，这一局面有所缓解，高等学校与普通小学的教育事业费支出比例从 2005 年的4.05 下降到 2014 年的 2.096.然而，通过表 12 与发达国家相比，我国的高等教育经费支出比重偏高而初等教育支出偏低的局面仍未改变。
　　
　　另一方面则是我国城乡义务教育资源的分配不均。首先，城乡义务教育生均教育经费差距仍然较大，例如，从 2006 年农村的生均教育经费占城镇的72.18%,差额 844.09 元；到 2011 年时比例增大到 88.54%,但差额却扩大到962.85.
　　
　　这说明伴随着国家对农村义务教育投入的加大，城乡教育的相对差距在缩小，但绝对差距仍比较大。其次，由于政策在引导优质教育资源均衡配置方面的缺位，现实中优质的教育资源大多集中在大中城市，例如，2007 年城市小学中高级职务教师的比例高于农村 9.5 个百分点以上，城市初中中高级职务教师比例高于农村 19.2 个百分点。
　　
　　第三，在同一个地区内，学校之间的教育财政差距也比较大。例如，栗玉香对北京市 18 个区县的义务教育财政资源配置状况的调查发现，校际间的财政差距要高于区县间的差异，2007 年时校际间初中、小学生均教育经费差异高于区县间差异分别为 23%、20%.
　　
　　（四）技能培训的缺失
　　
　　现阶段提升农民工人力资本的最大着力点便在于培训，而提升农民工的人力资本最大的难点也在于培训，通过分析我们会发现培训所涉及的主体，即政府、企业和农民工个人三个方面都存在缺失。
　　
　　我们沿用贝克尔在《人力资本》一书中对培训的划分，他将培训分为“一般培训”和“特殊培训”,一般培训就是“在提供这种培训之外的许多企业都是有用的”④，这种培训对于提高提供培训的企业的效率和其它企业都是完全一样的；而特殊培训则是“能更大地提高提供培训的企业的生产率的培训”⑤，完全特殊培训就是“把受培训者用于其它企业时对生产率没有影响的培训”⑥。而现实中许多在职培训则通常是介于两者之间的特殊培训。为了分析问题的方便，我们还是用一般培训和特殊培训来进行研究。
　　
　　从企业的角度来看，企业在招进农民工时便面临着给他们提供一般培训还是特殊培训的选择。由于农民工初始人力资本存量的不足，企业在他们刚入职时只能提供一些简单培训，这种培训大多是工作所必需的一般培训。当农民工在胜任简单技术工作后，企业会考虑是否给他们提供后续的培训，特别是特殊培训比重较高的培训。企业选择提供特殊培训时，一方面会使农民工技能提升从而工资也得到提高，减少农民工的流动性；另一方面如果农民工跳槽的话，会使企业遭受培训损失以及跳槽农民工的边际机会生产产品的损失。正如贝克尔所指出的，“工人或企业支付特殊培训费用的意愿主要取决于劳动力流动的可能性。”
　　
　　所以现实中，企业出于自身的利益在决定是提供一般培训还是特殊培训时，大多会从与农民工是否有稳定的合同关系来选择。由表 13 可知，自2008 年新《劳动合同法》实施以来，农民工的就业合同签订率有所提高，但仍然非常低。同时，多以短期合同和无固定期限合同为主，以表 14 的 2014 年数据为例，在外出农民工中，无固定期限劳动合同占 14.6%,一年以下劳动合同占 3.7%,一年及以上劳动合同占 23.1%,这就造成了企业和农民工之间没有稳定的劳动关系，不能形成稳定的预期，企业也就不愿意对农民工进行过多的技能培训，而是直接从市场上招聘企业需要的高技能人员。
　　
　　签订长期劳动合同的比例之所以特别低，这是因为一方面企业节约成本的需要，另一方面则是由于农民工无法在城市定居，没有长期稳定的预期，造成他们也不愿意签订长期合同。从表 15 可以看出，绝大多数农民工在务工地没有属于自己的稳定住房，从而很难形成市民化的预期，也就不愿意与企业签订长期的劳动合同。
　　
　　此外，企业在提供一般培训时也要考虑费用的分摊问题，培训费用在农民工和企业之间的转移是企业提供培训的关键。贝克尔在论述竞争市场中企业如何分摊培训的费用时提到，“雇员通过得到低于他们当前（机会）生产率的工资来支付一般培训的费用。”
　　
　　说明了在竞争市场中一般培训的费用是由农民工自己支付的，具体的形式就是农民工在培训期内得到的工资低于他们培训后正式工作的工资。但是，由于近些年各地不断地提高最低工资标准，一定程度上也降低了企业提供一般培训的动力，更倾向于招来即用。对此有研究指出，“从企业在职培训的经费投入上看，最低工资与企业在职培训有负向关系。在控制企业应付工资水平后，最低工资每上涨10%,企业计提的 ‘职工教育经费’显着减少2.4%.”②这也说明了政府应该有针对性地对农民工提供一些一般培训。
　　
　　从农民工个人来看，他们中的大多数在进入企业前或刚进入企业时几乎都会接受一般培训，通过接受一般培训，既可以迅速地适应相应的工作，又可以扩大他们工作的选择范围，但这种选择范围却仅仅局限在同一行业中的同一分工领域。因此，他们因为接受这种培训而提升的人力资本是低水平的。但在进一步的职业发展中，由于企业不愿意对农民工支付特殊培训的费用，由农民工自身通过成人教育、上技校等方式来提升人力资本的机会成本就会非常高。这是因为农民工工作时间本身就比较长，而且所从事的大多是强体力劳动型的工作，再加上相对较低的工资还要养家糊口，这就造成他们通过业余时间接受培训的显性成本和隐性成本非常高。从表 16 的数据就可以看出，大多数农民工每周工作的时间都多于《劳动法》规定的 44 小时。这就使得他们如果不通过在职培训的途径来提升自身人力资本的话，他们在业余时间进行培训的机会成本是非常高的。此外，由于前面所提到的二元劳动力市场分割等制度障碍的存在，也抑制了他们提升自身人力资本的意愿。此外，正如明塞尔所指出的，“就业更稳定并且投入于工作上的时间更多，对于进一步的工作岗位投资的机会与激励也就更大”,①就业的不稳定也使得他们不愿意对人力资本进行持续的投资。
　　
　　从农民工输出地政府的角度看，通过农民工外出打工可以间接提高当地收入水平，同时由于当地吸纳农民工的产业不多，他们提供培训的动力不强，在培训方面的政绩考核压力下也会提供一些培训，并且偏重对留守农民进行农业技术方面的培训。从农民工输入地政府的角度看，外来农民工可以满足当地企业的用工需求，给政府创造更多的税收。但是，在培训方面，输入地政府一方面会考虑到培训费用问题，当前国家对农村劳动力转移培训的财政支持力度不够，加上农民工培训的经费并没有被纳入到一般公共财政预算中，造成农民工培训的经费不能满足现实的需求；另一方面，输入地政府也会考虑到提供培训后农民工流出当地给当地政府培训造成的损失。同时，培训还存在信息不对称的问题，这也造成了现实中，政府的提供的培训多是一般性培训，存在着投入少、内容与市场需求脱节、农民工被动培训等问题。但是，农民工培训具有正外部性的特点使得完全由企业来提供的话，将造成企业的边际收益小于社会的边际收益，完全依靠市场的力量将导致农民工的人力资本投资不足，这就决定了必须要有政府的介入。