新常态下精准扶贫工作开展研究

　　摘 要

　　当前中国经济社会进入新常态，固有的绝对贫困人口脱贫工作依然严峻，与此同时，因收入水平低引起的绝对贫穷还是收入差距过大导致的相对贫困，都会损害经济社会的可持续发展。因此，为加快实现国家"四个全面"战略布局中全面建成小康社会的宏伟目标，必须打好扶贫攻坚战，攻克贫困难题。新常态下，如何创新扶贫工作、精准扶贫，打好扶贫攻坚战，已上升为国家战略部署。本文综合运用理论分析与实证分析相结合、系统分析法以及实地调研法，以期发现精准扶贫实施工作中的问题，丰富和完善我国精准扶贫理论。

　　在主体框架上，本文分为四个部分：

　　第一部分是扶贫与精准扶贫的相关概念阐述。新常态是指经济运行顺利度过经济增速换挡期、转入中高速增长阶段后的均衡状态。在此背景下，精准扶贫是在扶贫对象、扶贫方式、扶贫措施和扶贫效果等方面指向相对明确的扶贫方式。全面理解精准扶贫战略的深意，应同时着眼于宏观、中观和微观三个层面：认识精准、重心精准；措施精准、管理精准；识别精准、帮扶精准。实施精准扶贫工作机制，对我国完成贫困识别工作、健全扶贫工作机制和创新扶贫开发思路具有重要作用。准扶贫机制是以实现精准脱贫解困为目的，以对扶贫对象实施精准化扶持，进而实现自我发展为内容，是扶贫过程中各种机制要素，即精准识别机制、精准帮扶机制、精准管理机制以及精准考核机制的相互依赖与相互作用。我国精准扶贫的基础是准确识别扶贫对象，关键是产业扶贫，重要支撑是扶贫资金的整合。通过健全我国金融扶贫体制，加大对扶贫资源的合理配置，从而有效推动产业扶贫的发展，增强驻村干部的工作积极性。新常态下推进精准扶贫的新变化，降低减贫效应，促使扶贫动力机制转变，使致使扶贫方式革新，增加扶贫资金压力。

　　第二部分论述我国扶贫工作发展的历史脉络以及传统的扶贫机制实施困境。我国扶贫工作的发展历程主要有以下几个阶段：计划经济体制下的广义扶贫阶段，制度性变革大规模缓解贫困阶段，经济高速增长下的开发式扶贫阶段，全面建设小康社会中的扶贫开发阶。梳理我国扶贫工作的发展历史脉络，最基本的经验就是在不同历史阶段制定符合国情的扶贫政策，走有中国特色的扶贫道路。传统扶贫工作机制之中的困境主要有扶贫识别机制不精准，贫困人口、贫困程度如何、为何贫困、怎样脱贫、谁来帮扶、帮扶效果如何等一系列不确定问题尚未解决；现行的扶贫机制不健全；贫困状况评价体系不精准。二是干部帮扶机制不健全，缺少扶贫干部考核激励制度，却缺乏决策力和行之有效的执行力，致使扶贫工作很难开展起来。三是产业扶贫动力不充分，贫困地区普遍缺少有市场竞争力的农业龙头企业，扶贫项目没有企业做依靠。四是扶贫资源配置不均衡。

　　五是扶贫管理制度有落差，扶贫治理机构尚待完善，扶贫资源传递内耗过大。究其成因是复杂多样的，梳理起来表现为：扶贫机制存在贫困识别困境，乡村治理难题困扰精准扶贫，扶贫对象思想观念比较落后以及现有扶贫政策存在制度缺陷。

　　第三部分分析了我国实施精准扶贫政策的必要性。主要有精准扶贫是实现全面建成小康社会的必由之路，是协调我国区域发展，改变老少边穷地区贫困面貌的必由选择。

　　精准扶贫、精准脱贫是一场贫困地区、困难群众加快脱贫致富的战争。推进精准扶贫是我国扶贫任务进入到关键时期而推进的深层次变革和升级。我国经济处于新常态背景之下，实施精准扶贫实现全面脱贫是夯实我国执政根基，体现党性宗旨的关键举措。

　　第四部分探讨了新常态下精准扶贫机制的途径。有以下几个方面，首先，建立精准扶贫识别机制，不仅要明晰识别扶贫对象，明确识别贫困程序，还要升级贫困识别方式。

　　第二，建立精准扶贫帮扶，建立干部帮扶机制，逐步完善干部考核机制，建立产业扶贫机制，建立金融扶贫机制和资源配置机制。第三，注重精准扶贫管理，构建预防返贫机制，保持扶贫治理常态，建立管理衔接机制，尝试民众参与管理，运用数据提高效率。

　　第四是强化精准扶贫考核，分类管理动态考核机制，逐步完善干部考核机制以及信息反馈机制。

　　新常态背景之下，我国的扶贫工作必须要适应新常态、熟悉新常态，推进精准扶贫。

　　精准扶贫是有别于传统粗放扶贫模式的崭新政策，需要一整套完善的配套工作机制作为支撑和配合。我国实施精准扶贫工作机制的构建，重要的是要做到精准识别、精准帮扶、精准管理以及精准考核，这些成为本文重点探讨的核心内容。

　　关键词：新常态 精准扶贫 工作机制
 

　　引 言

　　（一）研究背景和意义。

　　1.选题背景。

　　当前，正处于我国国民经济建设"十三五"发展规划的关键一年，承载着全面建成小康社会重大时刻的历史重任。我国经济发展已经步入了新常态，经济新常态意在体现我国领导决策层对当下现实问题的宏观把握以及对长远挑战的充分考量。对于经济新常态概念和意涵的理解关系着是国家宏观经济战略布局以及深化改革的重要前提。改革开放以来，我国经济已经连续三十年保持每年近 10%的高速增长，创造了举世瞩目的"中国奇迹".我国 GDP 增速自 2012 年出现回落，直至 2015 年增速为 7.6%.中国告别过去30 多年平均 10%左右的高速增长。但是当前，我国劳动力成本不断上升，传统竞争优势淡化，而且许多产业已达到或接近世界前沿水平。但是，由此而带来的资源耗费，环境生态破坏也日趋显现。因此，我国国民经济增长出现适度回落符合世界经济发展一般规律，具有一定程度上的历史必然性。所以，面对新的发展形势，培养动态竞争优势，充分释放增长潜力成为我国经济进一步提升的重要战略选择。中国经济发展需要不断适应新常态，借力新常态。从根本上来说，现在我国经济增速逐步回落是发展进程中出现的阶段性转化。若我国经济能顺利完成平稳转换继续追赶进程，就将顺利地实现中等收入陷阱的跨越，进而，出现经济运行进入新常态的局面。

　　在《2015 年国民经济和社会发展统计公报》中显示，我国人均国民生产总值已达7800 美元，中国经济发展取得的巨大成就是举世称叹的。同时，我们必须深刻认识到的是，在我国"不同的区域和不同的社会群体中，无论是收入水平低引起的绝对贫穷还是收入差距过大导致的相对贫困是明显的。"[1]

　　与此同时，国民经济运行正处在全面贯彻落实"四个全面"战略布局之中。我国要顺利完成 2020 年全面建成小康社会的战略目标，就需要将贫困问题，贫困人口减少问题，提到新的战略高度上来。2014 年统计显示，我国广大农村地区贫困人口达 8200 万之多，扶贫压力和责任依然较重。从扶贫机制上来说，我国扶贫实施存在着识别不准确，扶贫质量低，扶贫针对性差的不足。由此，带来的是扶贫工作的实际效果大打折扣，扶贫资源的较大浪费，扶贫效应的持续性低。难以有效地做到扶贫标本兼治并有效克服腐败问题滋生等问题。2015 年，李克强总理在《政府工作报告》中强调，"要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，引导社会力量参与扶贫事业。"[2]

　　习近平主席明确提出了 2016 年的国民经济与社会发展的五大重要任务，其中重点提到要"坚持精准扶贫、精准脱贫，瞄准建档立卡贫困人口，加大资金、政策、工作等投入力度，提高扶贫质量。"[3]

　　因此，在全国贫困地区以及贫困人口中开展"精准扶贫"成为当前我国扶贫工作和农村工作的重要构成部分。

　　2.研究意义。

　　经济新常态背景下创新扶贫工作机制，实施精准扶贫政策，成为我国当前农村工作布局中的重要部署。精准扶贫就是为了消除经济增长减贫效应的下降而必需采取的措施，将成为未来中国农村扶贫的主要方式方法，也是农村贫困人口到 2020 年摆脱贫困的根本保证。研究我国精准扶贫工作机制的实施，具有重要的理论意义和现实意义。

　　从理论意义来看，我国扶贫工作的探索，虽然具备了一定的反贫困理论积淀，取得了一系列的扶贫理论突破，形成了一套与我国实际国情相结合的有益研究理路，但是，精准扶贫方面的研究尚存在着不足和空间。因此，进一步研究分析我国精准扶贫工作机制的构建，对于完善我国扶贫工作理论，形成符合形势要求，适合中国扶贫需求的制度化安排体系，在当前的新常态背景之下显得极为的必要。因此，新常态下研究我国精准扶贫工作机制的理论意义极为重大。

　　从现实意义来说，我国到 2020 年完全消除绝对贫困，也就是使七千多万贫困人口实现脱贫任务，顺利达到全面建成小康社会战略目标。对于精准扶贫工作机制的构建来说，不仅是一项政治任务，也是一项经济工作。这是宏观环境与宏观趋势的重大变化，而且是精准性的变化。各级政府扶贫工作职责需要更加明确精准，创造贫困地区地方特色的扶贫减贫动力机制。新常态预示着，扶贫减贫动力机制需要重新进行转换调整甚至重构，实际上就是扶贫战略方式升级发展的过程，这就需要积极认识新常态，适应新常态，引领新常态。

　　（二）国内外研究现状。

　　1.国内研究现状。

　　国内研究"精准扶贫"的文章和成果目前是比较有限的，但是也取得了一些比较突出的研究思路。杨朝中在《构建精准扶贫体制机制》中提到要完善扶贫对象识别机制，通过贫困群体建档立卡，健全精准扶贫信息体系，实现扶贫对象的动态统筹；主张按照不同村不同户的特点制定具体的帮扶规划以及措施；建立健全精准扶贫与新农合作等社会保障机制的相互衔接措施。[4]

　　贺东航在《精准扶贫成效的区域比较研究》中指出在当前我国经济新常态的宏观背景之下，精准扶贫工作面临新的发展机遇。必须认真贯彻落实习近平总书记精准扶贫理念，促进扶贫理论创新、体制创新和工作机制创新。[5]

　　赵武的《新常态下"精准扶贫"的包容性创新机制研究》谈到了"精准扶贫"作为党的十八大后重点实施的扶贫战略新政策，是我国新时期扶贫工作机制构建的重要思路，对于促进贫困地区击贫困群体脱离贫困，对于我国全面实现小康社会有着至关重要的战略意义。但是，由于国土幅员辽阔，国情复杂多样，区域差异明显，"全国的精准扶贫成效在不同地区会呈现不同结果；"[6]王国勇的《我国精准扶贫工作机制问题探析》主张通过扶贫机制创新向贫困对象提供公平享受经济社会发展新成果的机会。"经济新常态下，要深入探索精准识别、精准帮扶、精准管理的包容性创新机制，形成可持续的扶贫长效机制"[7]国内学者对于精准扶贫政策的认识是深入的，对于精准扶贫工作机制的探讨是颇有借鉴意义的，但是对于如何有效开展经济新常态背景下我国精准扶贫工作机制的构建，探讨行之有效经得住实践检验的扶贫路径，目前尚存在一些缺失，这些为本文的论述和思路的拓展提供了借鉴。

　　2.国外研究现状。

　　关于贫困问题的研究，国外学者有着丰富的理论成果，特别是国外关于减贫理念的研究，对于我国精准扶贫理论构建和实践具有重要的实际意义。阿玛蒂亚作为诺贝尔经济奖的获得者，他提出了权利贫困的思想。阿玛蒂亚把产生贫困原因归结于不平等的享受权利的现状，权利与分配的矛盾致使出现了贫困的现实。"如果一群人无法确立支配足够数量食物的权利，将不得不面临饥荒。"所以，阿玛蒂亚主张解决饥荒先要解决好不平等问题。不仅如此，还要在生产环节、交换环节以及流通环节给贫穷人群以基本权利，获得平等的机会。在阿玛蒂亚理论的指导下，2007 年亚洲开发银行倡导以"机会均等"和"公平共享"为要旨的减贫理论（又称共享型增长减贫理念）。这一理论主张借助经济的增长收益以及其公平分配来促进减贫效果，从某种程度上来说，共享型增长减贫理念是"人人机会平等或人人分享成果"的有效减贫范式。

　　（三）研究方法与思路。

　　1.研究思路。

　　本文在研究思路上，首先进行相关基础性概念的阐述。将经济新常态、精准扶贫以及精准扶贫机制等基本概念论述清楚，以及新常态下精准扶贫所发生的诸多变化，为后续理论探讨构建基础框架。在此基础上，重点论述扶贫实施的历史脉络以及既有机制的制约因素。扶贫机制实施困境主要有扶贫识别机制不精准，干部帮扶机制不健全，产业扶贫动力不充分，扶贫资源配置不均衡以及扶贫管理制度有落差。究其成因是复杂多样的，梳理起来表现为扶贫机制存在贫困识别困境，乡村治理难题困扰精准扶贫，扶贫对象思想观念比较落后以及现有扶贫政策存在制度缺陷。最后，着力探讨新常态下精准扶贫机制的有效途径。从扶贫识别机制，帮扶机制，扶贫管理以及考核机制等方面加以探讨。

　　2.研究方法。

　　一是理论分析与实证分析相结合。分析精准扶贫工作机制的核心要素和关键所在，分析构建的可行性和必要性。然后，通过不同形式的实证分析进行检验，探索精准扶贫机制理论的可适用性，使本研究具备一定的实践指导意义。

　　二是系统分析。精准扶贫机制是一个包含许多环节、步骤的统一系统。采用系统分析法对精准扶贫研究时，基于系统分析法从扶贫机制的实施必要、实施成效、实施困境等几个关键环节把握精准扶贫开展过程中的诸多问题。

　　三是实地调研。在本文写作过程中，坚持以理论联系实际，通过实地考察与访谈等方式搜集一手基本资料。反映扶贫对象的现实需求及研究精准扶贫实施工作中的问题，完善精准扶贫工作机制的基础理论，以促进精准扶贫实践开展。

　　（四）创新之处与不足。

　　"精准扶贫"政策的全面开展刚刚起步，新常态背景下的精准扶贫机制研究是一个涉及面较为广泛的综合性课题，具有很强的理论意义和现实意义。虽然本文对新常态视角下精准扶贫的实施困境、现实途径、理论及必要性等进行了一定的尝试，但是对于精准扶贫绩效评估的复杂性，还有许多问题需要深入地探索和研究。但由于本人研究水平和资料获取的限制，本研究对扶贫绩效评估的探讨还较为粗浅。尤其是在经济新常态背景下，研究扶贫实际效果的理论探索是尤为必要的。这需要笔者今后深入挖掘，以进一步研究本论文所探讨的深层面问题。