公共管理论文：“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展趋势探

“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展趋势探讨

摘要

目前，公共事务管理计划的战略地位日益突出。但在我国国民经济和社会发展规划的制定、实施和管理中，不同的公共职能部门负责城市总体规划和土地利用总体规划，在实施中技术标准和规划内容上存在差异。在实践中，三者之间存在着许多矛盾和矛盾。随着近年来经济社会的快速发展，城市建设用地扩张与耕地保护之间的土地问题引起了学术界和实践的关注。空间布局三种方案之间的矛盾越来越厉害了。在这种情况下，社会各界学者和有关部门的工作人员日益呼吁推动“三规合一”工作。本文主要分析了“三规合一”政策背景，分析了“三规合一”面临的问题，提出了“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展之路。

关键词：三规合一；城乡规划；协同管理

前言

规划，特别是空间规划，解决“发展”与“保护”的对立是一个重要的进展。目前，在我国的空间规划体系中，国民经济和社会发展规划和城市总体规划与土地总体规划之间的联系日益突出。在同一城市空间中，不同的政府部门对规划指导和控制有各自的职责和要求。然而，由于两者之间缺乏协调机制，土地资源开发和管理的混乱日益严重，城市建设的行政成本不断上升。计划之间的矛盾和冲突，使计划难以有效实施和实施，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。通过深入研究，不难发现，主要原因是三规的业务目标、技术标准和操作系统之间的交叉和矛盾。由于每个城市都有自己完全独立的空间特征，因此需要统一规划同一空间。这是城市调整和发展的需要，也是“三规”改革和实践的重要意义。

一、“三规合一”政策背景

（一）“三规合一”的内涵

具体而言，“三规合一”主要是指根据经济社会发展的需求背景，将国民经济和社会发展规划，城市总体规划和土地利用规划整合为一个空间规划管理平台。根据后期实际规划情况，可对具体规划内容进行补充。最终形成统一，协调，发展，加强计划管理，提高实际应用水平的计划管理模式。

（二）推进“三规合一”的背景分析

在现行的城市规划体系中，经济规划、地方规划和城市规划起着主导作用，对城市建设和发展起着重要的指导和决定作用。然而，由于权力重叠、内容冲突、协调不力、指导混乱，不利于城市的健康发展。倡导“三规合一”的现实背景主要包括以下几个方面：

（1）建造新城的现实要求。目前，我国城市化仍处于快速发展阶段，各地城市建设频繁。据中国城市科学研究会统计，截至2014年5月，全国31个省市新增城市和新地区总数已超过900个，平均建成地级市超过900个。由于新城市建设缺乏相应的人口和产业集聚基础，需要走产业城市一体化发展道路。产业城市融合的关键是推动产业落地和城市发展。要使工业项目落地，必须推进“三规合一”。

（2）新的城市化要求。十八大以来，中国进入了城市化的新时代。过去，由于城市化的紧迫性而形成的落后机制，如城市资源短缺、生态环境恶化、城乡空气紊乱和扩散等，对发展提出了新的要求。然而，维度规划面临着城乡转型发展，但不能充分调整各种复杂问题。现有的城市规划体系将面临巨大的变化。解决日益复杂的城市问题的唯一途径是促进“三规合一”，实现不同规划问题的协调和联系。

二、“三规合一”面临的问题

（一）中央与地方之间财权与事权不对应

衡量“三规合一”工作成败的一个重要标准是能否满足发展需要，建立有效的协调机制，最大限度地消除“三规合一”之间的矛盾。其中，中央和地方政府在土地使用权方面的权利和责任划分是关键。由于中国各级政府权力的差异，中央和地方政府制定的相应的“三项规则”有不同的目标。中央把握宏观方向，根据国民经济发展需要，围绕“发展规划”，确保城市规划和土地规划的实施。地方政府注重地方一级的经济和社会需要，注重提供公共物品，将“发展规划”改为“城市规划”，作为地方政府规划和管理的重点。一方面，由于公共产品属于地方政府，上级政府只能粗略地检查城市人口规模和土地利用规模等定量指标。另一方面，城市规划的审批过程耗时过长。在上级政府审批过程中，长期缺乏法律规划。城市建设只能以当地人大批准的规划纲要为依据。事实上，地方政府已经掌握了城市规划的决策权，而中央政府在大多数情况下默许。

（二）规划法规体系存在差异

三个规划在法律地位和效力上的差异，既是其各自职能在宏观管理维度上的表现和体现，也影响三个规划在实践中的实施效果。随着市场经济的不断发展，经济活动主体趋于多元化。政府应在一定时期内制定原则和方向的发展目标，而不是过于详细或令人窒息。充分发挥市场主体的活力，充分发挥市场资源的引导作用，意味着需要一定的灵活空间来确定发展目标。使政府能够应对各种新事物，灵活及时应对市场状况和问题。虽然发展计划是根据宪法制定的，具有最高的法律水平，但如果以特别法的形式巩固其核心内容，很容易偏离其初衷。因此，就执法而言，最全面的“发展计划”具有最低的针对性和直接性。制定“城市规划”的出发点是以合同形式确定社会公认的空间利用标准，具有法律效力执行。重点应放在基于空间利益的关系上。因此，城市规划法的有效性更加具有约束力和稳定性。土地规划的实质性内容是地方政府制约土地资源的无限开发，中央实现土地资源的无控能力。各级政府土地管理权限范围，通过严格的纵向监督确保土地利用指标的符合性，对行政控制和法律约束影响最大。

可以看出，三种规划的法律依据的差异直接导致法律地位的明显差异。国家经济和社会发展计划是根据宪法制定的，具有最高效力，这是最重要的国家宏观战略计划。城市总体规划和土地利用总体规划的制定以发展规划图为依据。然而，与发展规划相比，它们是基于更专业、有更大的空间和可操作性的具体规律。在国民经济和社会发展规划中具有优越的战略地位，但缺乏具体的规划法，目前在全国范围内制定的发展规划不规范，层次不平衡，专业性差，土地规划下降，难度加大。

（三）协同管理信息化基础薄弱

严格地说，“三规合一”不仅是规划的整合，也是一个系统、协调的工作机制。通过“三规合一”，真正实现与项目建设相关的项目审批，选址，土地预审等环节的真正协同工作，提高全社会的生产效率，这就是真正的“三规合一”。这对三个规划的电子政务水平提出了更高的要求，特别是在空间信息管理的协调方面，但目前三个部门的基础是从中央到地方。其次，部门间信息系统之间没有联系。目前，三个部门的信息系统仍在分离。综合考虑工作职责范围和信息安全，各部门之间的信息交流仍处于“纸面阶段”。随着变化，其他部门往往不能首先获得变化的信息，这扭曲了三个部门流通过程中的规划信息。

三、“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展之路

（一）结合区域政策和发展条件制定总体发展战略

即使国家经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和各种专项规划都是政府各部门专门组织的。但城市政府的发展思想是独特的，只有一个内容可以指导规划，即城市经济社会发展战略。在规划之初，有必要建立一个区域概念。全面落实上一级主要功能区规划，城市系统规划定位和目标，土地利用总体规划，交通运输，环境保护等相关规划，同时，根据标准体系的科学确定，利用地理信息等空间分析技术和手段，“三规”的特点包括城乡经济、社会、空间和环境等城市的许多方面。在城市功能缓冲，空间结构，土地利用，生态环境和交通发展等领域，发现了各级城市发展与规划现状的矛盾，通过城市规划、设计和工程的协调发展，实现各项目的协调发展，制定有针对性的发展战略。

（二）按照“城乡统筹，布局一致”的原则协调用地规划布局

城乡统筹在满足城乡发展要求的前提下，落实土地利用指标，土地利用结构，基本农田保护，耕地总量平衡等土地将利用总体规划的内容，有效缓解城乡发展与耕地保护矛盾和城市建设、土地供应与土地开发关系的关键。（1）通过土地利用初步评估，确保基本农田保护区不被占用。规划中可在土地利用评价和规划方案中增加现行土地利用总体规划确定的土地利用性质和规模，在土地利用中可注明基本农田保护区范围。标示现状图和总体规划图，确保基本农田不受伤害。（2）结合城乡建设用地，扩大边境建设用地“弹性环”。根据总体规划和“刚性结构和柔性利用”的概念，将使用建设用地的总体指标。根据土地规划，在扩大城乡建设用地确定边界的同时，将建设用地“灵活权”设定为一定比例(如15%)用于建设工地。尽量减少耕地布局，确保建设用地总规模不变。在这种情况下，有时可以根据市场的需要灵活规划土地结构。

（三）建立“行政三分”与部门合作规划决策机制

以批准的城乡总体规划为纲要文件，指导城市工作，制定城乡空间规划指导原则，如土地利用总体规划、环境保护规划、交通规划，改造设施等。供衔接对象参考吸收，为各部门，区县提供统一指导。平衡各项指标，实现规划由“部门协调”向“全市统筹”的转变，把规划真正转向公共政策。各县市需出具“三规”的续报，并随规划成果上报。市县发展改革、规划和国土资源部门在审查各种规划纲要之前，应当共同审查“三规”衔接报告，确定符合城乡总体规划的规划目标，建设用地规模，空间控制分区等内容，确保规划上下衔接，各级落实。

四、总结

传统规划模式的劣势是新型城镇化的要求，由于现实和政策背景，单层规划难以满足当前城市发展的需要。推进“三规合一”已成为统筹经济规划、土地规划和城市规划三大规划体系的重要途径，在我国现行城市规划体系中占据主导地位。统筹城乡规划，充分体现城市发展的目标和战略。国家在体现对地方发展的宏观调控的同时，也直接反映了下一级人民政府的发展需要。随着城市改造和规划改造的推进，“三规合一”工作将在今后取得更好的效果，三规之间的矛盾将得到更好的缓解和解决。

 

 

参考文献

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