行政法论文：关于教师教育与培训的法律政策分析

　　一、研究背景

　　教育事关个人福祉与国家的整体利益。教育政策是一个政党和国家为实现一定历史时期的教育发展目标，依据党和国家在该历史时期的基本任务、方针而制定的关于教育的行动准则。全面实现两性平等，是时代发展的必然要求，也是我国建设社会主义和谐社会的现实需要。本课题的研究背景可以概括为以下三点：
 

 

　　第一，我国社会阶层分化导致教育需求的多元化以及教育机会的均等危机。改革开放以来，随着社会结构转型，社会群体已经从最初以城乡差别为代表的工农二元分化，转化为多种社会地位区隔日益明显的复杂结构，城乡、地域、职业、性别的差别正在扩大。社会结构的可变性特征是教育制度设计依据的重要前提条件。近年来，社会弱势群体教育机会实现的问题，吸引了社会的广泛关注，甚至由此造成了人们对教育公平的一些质疑。

　　第二，我国教育受市场与公平两种力量的牵制与拉动。改革开放以来，教育开始逐渐走向市场化，注重效益，追求利润，教育收费制度加剧了学生就学的困难，并成为个体家庭背负的新“三座大山”（住房、医疗、教育）之一。农村女童辍学情况时有发生，造成了极为不良的社会影响，加之高等院校取消分配制，“毕业即失业”的现象频发，新一轮的“读书无用论”在广大农村悄然兴起。

　　第三，传统性别观念与平等观念在教育领域内博弈。近些年来，从数量上看，各级各类学校在校女生数逐年上升，且达到一定比例，但这并不能掩盖传统性别观念仍在学校教育中普遍存在的现实。在入学机会、教材、学校活动以及教师期待和指导等方面依旧存在公开或隐性的性别歧视。在学校教育中纳入男女平等的先进性别理念，贯彻落实妇女发展纲要，反省司空见惯的性别刻板定型文化，倡导男女权利平等、机会平等、责任分担，是教育义不容辞的责任。

　　二、研究方法

　　本研究主要采用文献法和文本分析方法，系统地收集和梳理了我国当前教育领域中的法律政策，以及相关规章制度文本，涵盖了从中央到地方的各级各类法律政策文本100余种。同时，研究者还结合教育领域中两性发展的现实问题，通过专题研究、个案研究等方法，对幼儿教育、义务教育、职业教育、高等教育和教师教育五个领域中的性别问题进行了深入探讨。

　　三、我国现行教育法律政策梳理

　　从社会性别视角审视我国的教育法律政策，可以将其分为四类：性别平等的教育法律政策、性别中立的教育法律政策、缺乏性别视角和意识的教育法律政策，以及保护类的法律政策。

　　（一）性别平等的法律政策

　　所谓性别平等的法律政策，即文本中明文规定了男女权利平等、机会平等和财产分配权平等，它是我国法律法规的根本宗旨。

　　从国家层面的法律政策来看，《中华人民共和国宪法》（2004)1、《中华人民共和国教育法》（1995)2、《中华人民共和国职业教育法》（1996)3、《中华人民共和国妇女权益保障法》（2005)4、《中华人民共和国未成年人保护法》（2006)5，均对男女平等的教育权利给予了明确规定。

　　从地方层面法律政策来看，首先，各省制定了妇女发展纲要，保障妇女受教育权益；其次，除了响应中央政府层面的政策文件之外，地方政府还积极推进女性教育的法律政策创新，以促进教育领域内的性别平等发展。6

　　（二）性别中立的法律政策

　　所谓性别中立的法律政策，即法律政策文本聚焦于所有社会成员共有的议题，并不对某一性别加以强调，或者特别考虑对性别的不同影响。

　　在教育领域内的法律，《中华人民共和国学位条例》（1981）、《中华人民共和国教师法》（1993）、《中华人民共和国高等教育法》（1998）、《中华人民共和国国家通用语言文字法》（2000）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2002）中均没有提到有关性别的议题。

　　教育行政法规和部门规章，有些文本也未涉及性别议题。例如，《普通高等学校设置暂行条例》（1986）、《幼儿园管理条例》（1989）、《教师资格条例》（1995）、《高等学校校园秩序管理若干规定》（1990）、《中小学卫生保健机构工作规程》（1995）、《中小学教师继续教育规定》（1999）、《高等职业学校设置标准（暂行）》（2000）、《学生伤害事故处理办法》（2002）、《学校艺术教育工作规程》（2002）、《民办高等学校办学管理若干规定》（2007）等。

　　另外，在我国关于儿童保护的法律条文中，如《中华人民共和国未成年人保护法》（1991）强调了对儿童的保护，但没有就女童的人身安全等方面做出特别规定。在上述法律政策中，涉及法律政策的主体，通常采用无性别指向的集合概念，并没有对妇女和女童加以强调。

　　（三）缺乏性别视角和意识的法律政策

　　所谓缺乏性别视角和意识的法律政策，即在制定相关法律政策时，由于缺乏社会性别意识，造成直接或间接地限制和排斥某一性别，使这一性别利益受损。

　　2013年5月教育部下发《2013年普通高等学校招生工作规定》，其第43条规定：除军事、国防和公共安全等部分特殊院校（专业）外，高校不得规定男女生录取比例。然而，该项规定落实情况却不尽如人意。“妇女传媒监测网络”当年8月发布《还女生平等———2013年“211工程”学校招生性别歧视报告》，统计了全国112所高校的本科生招生计划，发现除了国防军事类、公安类专业之外，仍有其他专业存在“分性别划线”的现象，导致有些专业中女生分数明显高于男生。7另一类限制女性报考的是那些所谓“男性专业”的领域。8

　　这一类教育法律政策不利于社会和谐发展。一些过去时代背景下所制定的法律政策，在现今时代背景下未必适合。在各种母法中，可以看出国家对性别平等的高度重视，然而，法理多数可操作性不强，在执行过程中仍旧会面临无法可依的情况，使女性在现实中仍旧处于弱势地位。

　　（四）保护类的法律政策

　　在教育领域中，还有一类是具有专门保护性质的法律政策。近年来，国家与各级地方政府出台了一系列法律政策，目的是保护女童的权利，并在一定程度上给予特殊扶持。

　　首先，从国家层面上看，国家将女童教育作为普及义务教育的重大和薄弱环节予以特殊扶持。如将女童教育列入普及义务教育重要议事日程，优先予以保证；把女童教育情况作为执法督政的一项重要内容，依法进行检查；把女童入学率、辍学率等指标列入“普九”评估验收项目之中，建立评估机制。另外，在实践中，建立了女童“助学制”，推动贫困偏远地区女童幼儿教育，推进残疾儿童义务教育的工作，保障残疾女童的受教育权利，等等。

　　其次，从地方层面上看，各地就女童安全保护出台了一些专门法规和相关政策。在教育部等五部门联合印发《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》（教基一[2013]1号）的指导下，各地为营造保护女童安全的学校环境制定了相关法规和政策。

　　四、重点教育法律政策分析及现实中存在的问题

　　（一）教育领域中防止妇女及女童遭受性侵犯的法律政策分析

　　1．女童遭受性侵犯日益严重

　　近年来，我国出台了一系列关于女童保护的法律法规和政策，如《中华人民共和国未成年人保护法》（1991）、《中华人民共和国妇女权益保障法》（1992）、《公安部关于打击拐卖妇女儿童犯罪适用法律和政策有关问题的意见》（2000）、《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》（2013）等，明确地规定了儿童的受保护权利。一些地方政府还针对女童防止性侵做出了明确的规定。但是，女童特别是很多贫困地区的留守女童性侵案件仍然频发，女童人身安全问题日益突出。2013年，中国儿童少年基金会发布的《女童保护研究报告》显示，2012年县级以上妇联组织受理幼女受性侵的投诉超过500件。农村留守女童与流动女童则是主要的受害人群。9

　　2013年，面对现实中儿童保护存在的突出问题，我国有关部门做出了积极的回应。全国妇联发布《关于进一步做好关注女童安全促进儿童保护工作的通知》；教育部、公安部、共青团中央、全国妇联联合发布《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》；最高法、最高检、公安部、司法部联合发布《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》。但目前，这些法律和政策多为问题倒逼与补救型政策，通常是“出了问题，再补救”。对于女童保护性措施通常采取的是空间隔离的办法，即男女生宿舍隔离开，将所有男性都作为潜在的骚扰者看待。还有一种就是过度保护，即禁止女生与男同学、男教师接触，甚至有些学校取消了女生的体育课。无论是“隔离”，还是“过度保护”，立法和制定政策的立足点都是有偏差的，并没有对作为“人”的男生、女生的基本权利给予尊重和维护，而是一种变相的剥夺，这就使得作为权利受侵害者的一方，权益不仅没有得到切实保护，而且再次陷入困境。[1]

　　2．高校女大学生、女硕士博士频遭性侵犯

　　2014年，在长篇微博《考古女学生防“兽”必读》中，厦门大学历史系考古专业某女生实名要求声讨该校历史系博士生导师、教授吴某。基于对“厦大事件”的关注，256名国内外女学者、女教师和学生联名致信厦门大学校长以及教育部部长，呼吁彻查厦大性骚扰事件，并希望教育部以此为契机，制定《高等学校性骚扰防治管理办法》。

　　校园性骚扰可能发生在任何性别中，但是从目前的数据来看，危害较大、概率较高的还是发生在师对生、男对女之间。女学生成为受害者的概率较大，这是不争的事实。师生关系，毫无疑问是高校中最重要的关系之一，特别是博士和硕士研究生与导师关系十分密切，从入学到毕业，学生的“命运”几乎全部掌握在老师手中。师生间的权力关系也十分明显，教师极有可能利用手中的权力，暗示或者胁迫学生与其发生不正当关系，再许其利益。[2]而一些部门处理性骚扰的做法基本靠“捂”，力求内部“摆平”，而不是考虑如何主持正义以及保护受害人的权益，社会中甚至还蔓延着诸如“不想做师母的不是好研究生”等言论，将受害者污名化，变相纵容性侵恶行，使受害女生处境更加艰难。因此防范性骚扰、性侵犯，是关于教师职业伦理道德的公共事务，也是保证教育公平、维护两性平等的重要手段。

　　（二）教育领域中缺乏性别视角和意识的法律政策分析

　　教育领域中的性别不平等，主要表现为两性教育机会不平等、专业的性别隔离等，需要引起决策者的重视。

　　1．职业教育领域中的法律政策分析

　　1996年《中华人民共和国职业教育法》第七条提出“帮助妇女接受职业教育”，但却没有更为具体的规定。近年来在党和政府的高度关注下，职业教育迅速发展，并纳入我国正规教育体系中，然而，法律政策保障却没有跟上，职业教育领域的性别问题，包括显性和隐性的性别问题日益凸显，主要反映在以下几个方面：

　　首先，专业的性别隔离。在18类专业科目中，性别区隔明显，女生倘若选择以男生为主导的专业，她们所面临的“壁垒”要远高于同类情况下的男生。

　　其次，女性受教育学时、投入资源和成本普遍低于男性。以培训时间为例，职业教育中男性较女性有更多机会接受长时间的培训，特别是在半年以上更为持久、系统的培训中，女性学员明显少于男性。

　　再次，职业教育类型与层级的多样化掩盖了女性的不利处境。我国职业院校类型分为四种：普通中专、成人中专、职业高中和技工学校。前三类学校女生入学率较高，男女生比例相差无几，而在技工学校中，女生比例连续两年不足30%。[3]

　　最后，忽视职业教育中女生的就业困难问题。近年来，媒体对女大学生就业难问题给予了较高关注，但却忽视了职业教育中的女生就业问题。实际上，职业院校中的女生既无法跟本科生竞争，又比不了同类院校的男生，很多职校女生在找工作时不得不退而求其次，接受更低层次的工作。[3]

　　2．高等教育领域中的法律政策分析

　　在高等教育中，为保障女性公平享有同等的受教育机会，教育部出台了《普通高等学校招生工作规定》（2013），明确提出：“除军事、国防和公共安全等部分特殊院校（专业）外，高校不得规定男女生录取比例。”然而，《中华人民共和国高等教育法》却缺乏性别视角，作为性别中立的法律，没有考虑到性别造成的影响，因而在法律政策制定和执行中均出现性别意识缺失，实践中也存在着显性和隐性的性别歧视现象。这些问题主要体现在四个方面：

　　首先，招生中存在“男女有别”的现象。有的院校没有完全执行《普通高等学校招生工作规定》，在个别专业的招生计划中没有设置女生的指标。虽然在2013年后有院校开始取消个别专业的男女生录取比例设置，但这种现象并没有完全消除。

　　其次，专业选择上存在性别隔离。根据中国高等教育研究数据库的统计数据，在高等学校本科阶段专业选择上，2018年男生选择专业排名前三位的是：工程力学、地矿类、材料科学；女生选择专业排名前三位的是：外语、护理、教育。可见，和传统的性别预期一致，男生多选择自然科学和理工科专业，而女生多选择人文和社会科学专业。

　　再次，由于学科与专业选择的隔离和社会性别刻板定型等因素，女性在自然科学和科技领域边缘化的状况难以得到改善，在劳动力市场上无法获得公平的就业机会。许多用人单位依然提出“男生优先”“只招男生”的条件，女生在求职过程中遇到了无视，甚至是歧视。

　　最后，高校女性学学科地位边缘化问题仍未得到根本改善。目前除了几所女子院校被批准招收女性学专业本科生并授予学位之外，其他高校只是在已有的二级学科下招收女性学方向硕士，且无法独立授予学位；博士层次的培养更是鲜有，多是指导与女性和性别相关的论文而已。

　　（三）关于教师教育与培训的法律政策分析

　　1．我国法律政策缺乏对农村女教师的关注

　　近年来，我国实施了一系列针对农村学校和农村学生的利好政策，但对农村教师队伍建设，特别是对农村女教师群体缺乏关注。2006年，中央财政设立专项资金支持“农村义务教育学校教师特设岗位计划”（以下简称为“特岗计划”），招募高校毕业生到中西部贫困的农村中小学去任教。2012年，中央财政拨付特岗教师工资性补助经费45亿元，补助范围扩大到国家集中连片的贫困地区。从2006年至2012年，中央财政已累计拨款153亿元，对52.3万名特岗教师给予工资性补助，对农村教师队伍的补充发挥了重要作用。[4]39

　　但是，相对于中西部农村学校和学生情况的改善，农村教师的待遇提高却较为缓慢，农村师资队伍发展仍面临较大问题，成为我国目前教师队伍建设的“短板”。除“特岗计划”之外，我国缺少其他针对农村教师工资待遇问题的法规政策，农村教师整体待遇偏低，对偏远贫困地区工作的农村教师尚未形成合理的补贴办法与机制。尤其缺少针对农村女教师特殊需要的政策支持，在住房、婚嫁、生育、调岗、轮岗、培训等多方面，农村女教师诸多权益得不到重视和保障。[5]

　　2．教师教育和培养培训中缺乏性别视角

　　我国虽然重视教师教育和师范教育，并颁布了一系列法律法规加强教师队伍的建设，如《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）指出：“把发展师范教育和培训在职教师作为发展教育的战略措施。”《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001）明确规定：“完善以现有的师范院校为主体，其他高等学校共同参与、培养培训相衔接的开放的教师教育体系。”但这些政策、法律、法规却很少涉及性别意识。

　　教师队伍的建设事关教育质量，而教师是否有性别视角和两性平等发展的理念，事关其教育教学中对学生两性观念的传递。如果教师本身存在性别偏见，那么在其教学过程中就会有所体现，进而影响学生性别平等意识的形成，不利于从根本上改变传统的、不平等的两性认识。另外，即使教师具有先进的性别观念，但如果不能掌握恰当的教学方式和方法并运用于教学实践当中，依然无法帮助学生树立正确的性别意识。

　　当前，我国教师教育体系中很少开展具有性别意识的教育和培训，在教师职前培训和职后教育中均没有涉及两性平等的内容，不利于广大教师树立先进性别理念。虽然有些师范院校开始开设女性学课程，并取得了一定的成果，但总体上不成系统、不够规范，存在师资力量不足、缺少性别意识教育的教材等问题。

　　五、教育法律政策改进建议

　　（一）建议出台的法律政策

　　1．建议在《中华人民共和国教育法》中明确写入“将性别平等意识纳入教育体系中”，并制定相应法规政策

　　近年来，在教育领域陆续出台了一些政策法规来促进两性平等与和谐发展，但是，在社会核心价值层面，性别平等的倡导和政策制定以及推行还十分薄弱，缺乏可操作的程序与机制。另外，各级各类学校教育也缺乏统一的性别平等教育内容和标准。因此，建议“将性别平等意识纳入教育体系中”写入教育基本法，并由教育部出台相应法规和政策确保各级各类学校贯彻落实。具体法律政策建议如下：

　　(1）教育部统一制定不同层级不同类别学校的性别平等教育大纲与课程标准，推动性别平等教育进入学校体系。

　　(2）国务院妇儿工委联合成立性别平等专家委员会，通过制定相关政策，协调指导全国教师性别平等教材建设、教师培训和课程建设。

　　(3）建立面向全员教师进行性别意识培训的长效机制，并要得到有效执行。

　　(4）通过制定相关政策，在高等教育领域加大力度开设性别教育课程。教育部编制性别平等教育大纲，规范高校的性别学和妇女学课程；同时，在师范教育中，开设与性别相关的课程，培养具有先进性别意识的师资。

　　2．建议出台关于女童保护的法律条文，进一步突出女童保护的重要性

　　《中华人民共和国未成年人保护法》（1991）在未成年人保护层面上强调了对儿童的保护，但是还没有在女童的人身安全等方面做出明确规定，建议增加女童保护的相关内容。具体法律政策建议如下：

　　(1）在《中华人民共和国未成年人保护法》中对女童人身安全保护方面做出明确规定。

　　(2）专门制定规章条例，例如《女童保护条例》，明确保护环节、机制以及责任。

　　(3）教育部制定相关政策，从学校层面加强对女童人身安全的保护。例如，在学校课程教学中嵌入安全教育，实现女童安全教育的常规化，尤其要关注流动、留守女童的安全保障工作。尽快制定经过科学论证的儿童安全防护教材和手册，开展形式多样的学校教育活动，加强女童的自我防护意识。巩固学校环境的安全建设，尤其是要保障寄宿制女生宿舍的安全，细化教职人员与女学生接触的规范，杜绝校园侵害事件的发生。可以在学校中成立专门的“女童保护工作组”，了解和监督学校女童保护工作，定期开展女童安全保护活动，向女童提供咨询和服务。

　　(4）各级地方政府制定相关政策，动员基层社会力量，定期开展各种形式的家长教育，提升家长的女童保护意识和能力，减少因家长监护不力而造成的女童受伤害事件，明确父母在女童保护中的家庭教育责任。

　　3．建议制定《高等学校性骚扰防治管理办法》，切实防范和杜绝高校性骚扰

　　目前虽然教育部发布高校师德“红七条”，但缺乏相应的问责和监督机制，使得高校性骚扰案件中受害方往往得不到切实保护，而施害方也未得到相应惩处。具体法律政策建议如下：

　　(1）相关部门尽快出台《高等学校性骚扰防治管理办法》。

　　(2）教育部责令高校制定相关制度，强化管理，坚决杜绝性骚扰、性侵害事件的发生。

　　(3）制定相关惩处措施，涉事教师应受到严厉的惩罚，并清除出教师队伍。

　　(4）高校应建立健全学生管理机制，发挥学生组织在维护学生自身权益方面的作用，一旦发现侵害事件，协助被害方保留证据，进行维权。

　　4．建议出台提高农村教师待遇的相关政策，将改善农村教师生存状态落到实处

　　目前除了“特岗计划”之外，缺少其他保障农村教师工资待遇的法律政策。具体法律政策建议如下：

　　(1）通过制定政策，提高农村教师待遇。2009年教师绩效工资改革后，中央仍根据人均年两万元的补贴标准与地方财政结算，但随着社会发展，物价水平提高，县级财政的负担加重，因此补贴标准应再次核算。

　　(2）推进教师周转房政策和相应的安居工程的实施，尤其是对农村中青年女教师采取保护性政策。建议国家设立专项资金，地方政府配套支持，可采取“政府拨款、乡镇拨地、教师集资、周转使用”的模式，确保农村女教师能够安居乐业。

　　(3）在极偏远贫困地区实施轮岗制，妥善解决女教师的婚配困难问题。建议对在贫困偏远地区工作一定年限的教师实施轮岗制，对于夫妻双方都是教师而且不在同一地方工作的，尽可能进行调配，使其家庭团圆。