对行政裁判所司法化之研究

　摘要

        我国行政复议制度应该是解决行政争议之主要渠道，可是目前却没有发挥应有作用。其行政功能强于司法裁判功能，而且其独立性、中立性和权威性皆受到质疑。近几年改革呼声不绝于耳，但对该制度的定位问题却始终举棋不定。此时不妨看看英国行政裁判所制度。它作为和我国行政复议制度类似的处理行政纠纷的制度，在其历史上也曾面临性质之争。本文将分析英国的行政裁判所制度，从其通过司法化改革解决定位问题的过程中，汲取改革经验，同时也弥补国内对该制度研究的不足。
　　
　　基于此，文章主体分为五个部分：
　　
　　绪言部分，文章首先提出问题，即我国行政复议制度目前改革面临制度定位的困境。通过在英国的所见所闻，笔者发现英国的行政裁判所制度与该制度可比性较高。它们同为处理行政纠纷的机构，也都曾面临过行政性质或者司法性质的定位问题。纵观国内外对行政裁判所司法化的研究，发现国内对其最新发展进程并未追踪研究。是故笔者将该制度最新发展做一详细介绍，以期为我国行政复议制度的改革提供一个参考。
　　
　　第一章，介绍英国行政裁判所之产生与司法化改革之过程。英国行政裁判所的产生有其特殊的历史背景。一开始是因为经济社会的发展及行政案件的专业性和技术性，政府希望通过行政裁判所这一程序简单快捷，成本低廉的方式解决纠纷。然而由行政机关设置的行政裁判所最初是行政性质，不符合英国司法独立、普通法院行使一切司法权力等法律传统而广受诟病。后来在一系列内外部因素，比如欧盟法的促进、宪政改革的推动和行政裁判所自身发展的要求下，裁判所开始了司法化改革的过程。此过程具体包括 4 个阶段，即裁判所宪法地位确认阶段、缓慢司法化阶段、司法化改革阶段和司法化完成完善阶段。
　　
　　第二章，从四个方面分析行政裁判所司法性之体现。首先，裁判所组织体系重新调整，形成初级裁判所 7 个裁判庭、上级裁判所 4 个裁判庭、由女王法院和裁判所服务局管辖的 8 个裁判所并立的局势。
　　
　　它们合理设置，案件管辖范围清晰，互相合理衔接，为裁判所的运行提供了保障。其次，裁判所人员任命更加独立。再次，程序规则不断制定和修订，逐渐正式化， 并增加对抗性及公平性。比如听证前的程序、委托代理人、实践指引制度、听证程序、证据规则、决定的说明理由制度、以及畅通的救济制度不断在完善。最后，各个监督管理机构通过一系列报告制度，实现对裁判所的监督，也是对其司法化成果的维护。
　　
　　第三章，通过近几年裁判所相关的数据报告，分析裁判所司法化改革后取得的成果和存在的问题。裁判所取得的成就如下：它统一了英国行政司法系统，使得裁判所和法院之间实现合理衔接；同时提高其独立性和公正性；也降低了运行成本，提高了裁判所吸引力；并对其他国家产生了影响。裁判所存在的问题如下：行政裁判所程序逐渐正式化而削弱专业性，原有的廉价、快速、高效的特性在消失；裁判所培训困难；行政裁判所监管变弱等。英国裁判所未来的改革方向，即对原有成果的维护和不断改进。
　　
　　结论部分，通过对裁判所司法化改革的回顾，针对我国的行政复议制度改革，本文从立法者角度提出几个建议，包括：改革需建立在充分全面调研的基础上；改革是一个不断调整的、长期的过程；改革需要一定的社会条件；有选择的借鉴英国经验；寻找实体正义和程序正义之平衡点。
　　
　　关键词：行政裁判所司法化程序规则行政复议
　　
绪言
　　
　　一、问题的起源
　　
　　（一）我国行政复议制度改革举棋不定
　　
　　我国行政复议制度始于上世纪 90 年代，到 2016 年已经走过了 22 个年头。但遗憾的是，该制度并没有达到理想的效果。①行政纠纷有些流入行政诉讼，更大数量的案件进入信访机构。针对行政复议制度在接收和处理行政案件上的极大不足，以及行政复议机构出现的其他弊端，如缺乏独立性、专业性等，行政复议制度面临迫切的改革。国内以应松年教授为首的行政法学界专家学者已经起草了行政复议法修稿建议稿；②近几年行政复议法改革研讨会频繁举行，③都在积极推动该制度的改革。
　　
　　目前行政复议制度改革的前提是解决制度定位问题，只有定位明确，才能明晰该制度的功能和改革方向。目前有“行政说”“司法说”“准司法说”“权利救济说”⑤“综合说”⑥等。“行政说”强调行政机关之间的层级监督功能，这也是目前我国的官方态度。⑦“司法说”则强调行政复议程序的司法化特征。该学说强调行政复议的性质应该从公权力机关的机关组成或运作方式上考察，而不是单单从机关的名字或隶属来确定。“准司法说”是前两种观点的糅合，在我国有更多的学者支持此观点，认为行政复议应该和行政诉讼一样，成为解决行政纠纷的首要机制。但“司法说”和“准司法说”实际上没有那么大的区别。⑧“综合说”则糅合了前面的学说，既承认行政机关的主体地位，也承认其内部监督和行政救济的双功能。
　　
　　2015 年 5 月 1 日生效的《行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这说明我国立法者仍强调复议机关的层级监督功能，仍允许其作为被告，而未将其视为司法主体。这样的定位，无疑给国内支持复议制度司法化的学者泼了一盆冷水。行政复议改革之路在何方，也变得不明朗。
　　
　　（二）英国经验--行政裁判所制度的司法化
　　
　　笔者于 2014 年秋季前往英国杜伦大学攻读法学硕士学位，在导师的指导下，也带着对上述问题的思考，开始详细研究英国的行政裁判所制度。我国行政复议制度的发展程度，被认为达到了英国的行政裁判所制度上世纪后叶的水平，②行政属性太强，超过了解决纠纷的功能。
　　
　　裁判所基本上都可以叫做“administrative tribunals”,即“行政裁判所”.行政裁判所前面有“行政”两个字，是因为裁判所处理的案件主要是行政案件，即市民和行政机关的纠纷。此外，它还处理个人与个人之间的纠纷，比如就业裁判所，处理雇员与雇主之间的纠纷。裁判所的定义从一般意义和特殊意义上区分使用。一般意义上，裁判所涵盖了所有的审判机构，包括法庭；而特殊意义上，如本文的使用一样，裁判所是区分于法庭的。③裁判所有很多不同的名字，“专家小组”（Panel）“委员会”（commission）“专员”（commissioner）“裁判所”（tribunal）等。④但仅仅依据名称的判断不是绝对的。比如根据 1971 年劳资关系法令建立的前国家劳资关系法院（National Industrial Relations Court），名称上虽然叫法院，但实际上是一个裁判所。
　　
　　裁判所的成立，是行政机关为了应对多样而又专业的行政纠纷，在法律规定下由政府机构设立，作为处理行政纠纷的主要机构。⑤当公民认为他们的合法权利受到行政机关行政行为的侵犯，可以向有权力处理该案件的裁判所申诉。设立之初，裁判所在具体的人员任命、财政资金支持上无法独立于行政机关，其公正性也受到挑战。当然英国人自己也看到了行政裁判所行政性质的定位，会带来诸多问题，于是在国内进行了广泛的讨论和三次主要的调查。在经历一系列改革之后，英国行政裁判所最终走向司法化之路。裁判所不再是法院的替代品，而成为英国行政司法体系中和法院并存的解决争议的司法机构。如今裁判所每年审理的案件数量，比民事和刑事司法体系之和还多。
　　
　　二、对行政裁判所司法化之研究
　　
　　既然行政裁判所通过一系列改革，走出了性质定位的难题，那我们就有必要去了解其改革细节。在这之前，需要先梳理一下国内国外对该制度的研究状况。
　　
　　（一）国内研究现状
　　
　　1、起步晚，成果少
　　
　　国内对于行政裁判所的特殊关注近几十年才兴起。一般情况下，行政裁判所制度在国内学者早期的行政法书中，只是作为一个独立的小章节出现，并没有受到很大的重视。相比于其他国家，比如法国和美国，国内英国行政法书籍很少。③近十年来行政裁判所研究掀起小的热潮，尤其是在 2007 年改革之后。但是国内最新的研究成果却不多。
　　
　　2、跳跃式研究
　　
　　国内对行政裁判所的关注，缺乏持续性。⑤王名扬先生 1987 年出版的《英国行政法》，较早将该制度系统介绍到中国。⑥王名扬先生后，虽有多本比较行政法的书籍提到英国行政裁判所制度，但都没有做非常深入地探讨。17 年之后张越的《英国行政法》再次详谈该制度，“将国内学者对于英国行政法的了解推进 15年。”①2015 年 5 月王建新《英国行政裁判所制度研究》，成为我国第一本研究该制度的专着②由此可以看出，国内学者对该制度的研究过程是跳跃的。
　　
　　3、研究方向
　　
　　由粗到细国内对英国行政裁判所的研究，从停留在对于英国行政裁判所最宏观层面的研究到逐渐具体化，是一个由粗略到细致的过程。研究重点从行政裁判所的兴起背景、法律性质、法律依据、发展阶段、与法院的关系、特有的优势等，到目前对行政裁判所司法化改革的细节关注。但最近5年来行政裁判所司法化改革后的新变化，国内继续追踪研究的相关文献资料则不多。
　　
　　（二）国外研究现状
　　
　　英国对行政裁判所的研究，也并非一直热情高涨。研究行政裁判所之专着，二十世纪下半叶方有出版。③目前英国对于行政裁判所的研究，主要集中在行政司法在整个大不列颠联合王国的实现、行政裁判所的管理、运行成本的降低、关注用户④的体验以及2007年司法化改革实施效果的讨论与完善。至于行政裁判所的兴起背景、性质等争论，早已经成为过去式。英国司法部是中央政府对行政司法和裁判所负责的领导机构，在其2013年到2016年的战略工作方案中，⑤确认英国行政裁判所体系改革已经接近尾声。未来几年的目标更多的是对原有成果的巩固与提高。包括提高对行政裁判所体系的管理；两级裁判所之外的裁判所纳入现有体系；建立、鼓励和保持用户为核心的政策；建立新的法庭资金和费用模型以节约成本；通过提升最初决策的正确性来减少进入裁判所的案件数量等。
　　
　　（三）研究空白处
　　
　　王建新的专着是在其博士论文基础上成就，书中关于裁判所的制度介绍更新到 2011 年。英国行政裁判所近几年不断发展，新的裁判所不断被纳入司法部管理，裁判所程序规则也不断更新，英国对于裁判所司法化改革的重点也发生了非常大的变化。本文力求在前人原有研究成果的基础上，及时更新英国行政裁判所司法化的最新发展动态，希望能对该问题的研究和借鉴，尽自己绵薄之力。
　　
　　三、本文研究思路和目的
　　
　　（一）研究思路
　　
　　首先是分析裁判所产生的特殊背景以及促使裁判所进行一系列改革的动因，指出这一改革的必然性。其次，本文会分析 1932 年多诺莫尔报告、1957 年弗兰克斯报告、2001 年里盖特报告、2004 年英国政府白皮书、2007 年《裁判所、法院和执行法》、程序规则等，从文本的角度，解析裁判所司法化的进程及体现。最后，参考司法部公布的各个裁判所历年的数据，从实务上对裁判所司法化取得的效果做一个评价。除此之外，还会参考改革期间英美国家发表的论文、书籍、政府咨询等资料，以比较的眼光和历史的眼光将行政裁判所看做一个动态的过程，从而既从细节梳理，又从宏观上总结。
　　
　　（二）研究目的
　　
　　本文既从学术目的出发，介绍域外最新制度，从而延续国内对行政裁判所司法化这一课题的研究；也从实用目的出发，力求为我国制度的建设提供方向和参考。在英国法治传统下，行政裁判所从具有强烈的行政属性，到如今已经完全正规化和司法化，成为英国行政司法体系一个非常重要的组成部分。①在我国行政复议制度陷入举棋不定的困境时，不妨看看国外相似的经验，分析英国行政裁判所司法化的特定历史背景，以求获得解决我国行政裁判所定位问题的新思路。

第一章行政裁判所的产生与司法化改革
　　
　　行政裁判所产生于特殊的历史背景和法律文化下。了解这些特有的背景之后，才能对其司法化的改革过程有一个更加深入、透彻的理解。
　　
　　一、行政裁判所的产生
　　
　　裁判所是工业革命的副产品，同时受委任立法的增多和福利国家兴起的推动。
　　
　　（一）争议事项的专业性
　　
　　行政裁判所的产生，可以追溯到 17 世纪，但是具体时间仍然有争议。第一次工业革命，使得科学技术飞速发展，新的专业领域产生，相应的纠纷也接踵而来。
　　
　　19 世纪，由于铁路公司法律纠纷的技术性和专业性，普通法院（ordinary courts）难以胜任案件的审理，于是 1873 年建立了特殊委员会裁判所（a special tribunal ofcommissioners），1888 年变为铁路和运河裁判所（Railways and Canals Commission）。裁判所有一个主席，一个外部顾问，其中有一个是铁路事项的专家，从而保证争议事项解决的专业性。
　　
　　（二）福利国家的建设
　　
　　1906 年自由党执政，为了缓和阶级矛盾，英国开始实行社会立法，并开始了福利国家的建设。它引进了年老养恤金和失业救济金制度。越来越多贫穷和未接受良好教育的人被纳入福利保障领域。当他们的上述权利受侵犯，他们需要获得救济的途径。在福利领域应运而生的裁判所，满足了他们的需求。因为裁判所具有非正式性，申请者不需要法律代理人，相比于法院，向裁判所申诉花费很少或免费。这使得人们愿意前往裁判所寻求正义。加上一战后，负伤军人大量涌现，特别组成的处理残疾抚恤金领取资格的裁判所也相应产生。
　　
　　（三）委任立法的增多
　　
　　20 世纪 20 年代，政府对各项事务的干预逐渐增多，委任立法也随之增多。越来越多立法机关将实质性的规则制定权力委托给行政机关，并将司法权力分配给特殊的裁判所而不是普通法院。公民个人因为政府部门对新授予的法定权力的使用导致的权利侵害，有向相应的裁判所寻求救济的需要，在此领域便会产生新的裁判所。因此在 20 世纪，裁判所继续无系统的增长。裁判所的管辖范围超过 60个不同领域。他们拥有几千名全职或兼职的工作人员，一年处理 50 多万件案件。
　　
　　二、裁判所司法化的驱动因素
　　
　　行政裁判所产生后，在各种因素的推动下，一步一步走向了司法化的道路。这些推动力量既包括特有的内部力量，也包括当时的外部力量，以及裁判所自身发展的需求。
　　
　　（一）英国特有的法律传统
　　
　　1、普通法院行使一切司法权力
　　
　　英国统一的法律体系出现在十一世纪，随后适用于全国的普通法产生。
　　
　　但普通法只保护特定权利，并且救济方式只有物质补偿。这种高标准且救济方式单一的法律，逐渐难以满足当时社会的需求。14 世纪以后更加灵活的横平法逐渐兴起。
　　
　　普通法和横平法，成为英国主要的法律渊源。十九世纪末的《司法制度法》，赋予法院做出普通法和横平法判决的权利，④从此一切司法权力都由普通法院行使。
　　
　　行政机关不得干涉司法。当最初行政性质的裁判所由政府机构设立，并行使司法权力时，行政机关被认为超越了权限，并引起了英国法律体系维护者的强烈反对。当时出版的《新专制主义》就是反对行政机关权力扩张的体现。
　　
　　这也是为什么行政裁判所从建立之初，就备受批评和质疑的原因之一；也同样是行政裁判所应对此批判之声，走上司法化道路的原因之一。因为面对质疑之声，解决之道无非两种：撤销行政裁判所；或者将行政裁判所纳入司法体系。
　　
　　2、自然正义原则进入行政法领域
　　
　　自然正义原则传统上强调程序性原则，①故一直适用于司法程序而不适用于行政法程序。②行政裁判所出现之后，它与政府机构有着千丝万缕的联系，很有可能会因为政府的利益而未经合法程序就做出不利于当事人的行政裁决。此时作为司法系统的法院无法干预此行政决定。所以自然正义原则被要求扩展到了行政法领域，既规范行政裁判所的司法性行为，也间接推动着行政裁判所司法化的进程。③之后行政裁判所案件的审理，程序上的要求也更加严格，以符合自然正义的原则。
　　
　　（二）欧盟法的促进
　　
　　英国在加入欧共体（后来的欧盟）后，欧盟的很多法律和条约也开始适用于英国。比如《1998 年人权法案》和《欧洲共同体法案》。在法律效力上，欧盟的法律高于英国法，所以欧盟法中的规定英国需要遵守。
　　
　　上述两个法案分别要求，国内法院要救济权利受侵犯的个人，同时也确定了“公正审判权”原则，即裁决“公民权利和义务”之公共机构，皆需独立且公正。裁判所作为审理行政案件的机构，也必须符合独立和公正的要求，不应受其他行政机构的左右。
　　
　　（三）宪政改革的推动
　　
　　英国坚持“议会主权原则”,议会有法律制定权、废除权和修改权。⑥针对实践中英国司法权依附议会，三权分立不明晰的问题，2003 年 6 月 12 日宪法事务部（the Department for Constitutional Affairs）设立，专门负责宪政改革事宜。⑦其中，最为重要的改革措施，包括设立英国最高法院来行使最高审判权，剥离大法官大臣的立法和司法功能；强化行政裁判所的独立性。
　　
　　随着 2005 年《宪政改革法》（theConstitutional Reform Act 2005）的实施，司法权得到了进一步加强。此项改革意味着英国打破其宪政传统，司法独立和三权分立从法律上被确认。故而，对于行政裁判所，承认并加强其司法性，是英国宪政改革的要求，也是对三权分立原则的忠实。
　　
　　（四）行政裁判所自身发展的要求
　　
　　行政裁判所的设立，在于发挥其制度本身的优越性，比如专业性、程序非正式性、灵活性、廉价、快捷等。⑤但裁判所自身也存在很多弊端。首先是其独立性。
　　
　　很多裁判所审查的都是设立该裁判所的政府各部的决定，很难保证裁判所能保持绝对的独立性和公正性。其次，裁判所缺乏体系性。其增设没有统一的规划，新的裁判所仍然层出不穷。
　　
　　再次，缺乏统一的上诉机制。有些裁判所可以向上级裁判所或者高等法院上诉，有些却没有这样的救济途径。高，资源利用不够充分。
　　
　　除此之外，裁判所种类繁多，其裁判员素质不一，程序缺乏规范，给裁判所用户带来诸多不便。裁判所司法化改革的到来是充分发挥裁判所特有的优势，同时解决其诸多弊病的良药。
　　
　　三、英国行政裁判所司法化过程
　　
　　行政裁判所的司法化改革并非一蹴而就。通过分析其一次次的改革和推进过程，也会对行政裁判所司法化的过程有一个全面的把握。
　　
　　（一）司法化的标准
　　
　　1、司法化的含义
　　
　　在法律语境下司法（Judicial）这个词本身的意思是模糊的，需要在具体语境中才能确定。裁判所若是适用法令和政策，则认为其是行政性质；裁判所的工作人员如果不是司法人员，却在运用司法权力，那裁判所就是准司法性质。①假使裁判所的工作人员是司法人员，当他们运用司法权力时，裁判所即为司法性质。司法化（judicialisation）的具体含义，在学术界其实也无定论。司法化这个词，最早是与公众政府一起出现的，也与政治、宪法、国际条约等词汇紧密相连。
　　
　　2、司法化的标准
　　
　　国外学者的文章中谈到司法化，一般都会将主要的关注点放在程序上。裁判所的司法化被表述为“裁判所采用正式的、对抗性加强的程序，从而使得裁判所越来越像普通法院。”
　　
　　在汤姆·金斯伯格（Tom Ginsburg）的文章中，司法化也被认为是在政府决策中类似审判程序的扩大使用，以及在社会领域中类似法律程序的使用。
　　
　　在罗宾（Robin Creyke）的《普通法世界中的裁判所》一书中，对行政裁判所司法化的表现有比较详细的说明，包括裁判所程序从原来的灵活性、非正式性、廉价性，变为现在像法庭程序一样，正式且耗时。比如裁判所法官做出决定时要附带推理分析等。
　　
　　在 Slade?ek Vladimir 的文章中，提到司法化很重要的一方面，是为公共行政设计行政程序规则。具体体现在两个方面：包括行政法令的颁布和对案件决策过程的影响。在英国，司法化被用在了行政裁判所的活动上。
　　
　　行政裁判所司法化不仅体现在其程序的司法化，即裁判所的程序规则越来越正式、和法院越来越相似、对抗性增加等方面；也具体表现在行政裁判所救济渠道的通畅，裁判所司法人员的任命和独立性的保障，裁判所运行监督管理的完善等方面。
　　
　　（二）司法化的实现过程
　　
　　司法化的过程经历了四个阶段。行政性质的裁判所产生后宪法地位被合理赋予；20 世纪 60 年代弗兰克斯委员会初次认定其为准司法机构；到 21 世纪初的里盖特委员会报告和之后的政府白皮书确认裁判所的司法性质；2007 年《裁判所、法院和执行法》以立法形式，将其司法化予以肯定。如今裁判所司法化改革已经完成，并迈入不断完善时期。
　　
　　1、裁判所宪法地位从被质疑到被肯定
　　
　　从行政裁判所产生到 20 世纪中期，行政裁判所初步发展，①但其宪法地位却备受质疑。直到一战期间，英国一直被认为是没有行政法的。
　　
　　而在这一时期，由于越来越多的专属于议会和法院的职能被赋予行政机构，比如行政立法权和行政司法权的授予，引起了包括英国着名法学家戴西（Dicey）等保守主义者的强烈反对。戴西认为宪法中重要的法治原则和法律至上原则被挑战，并认为裁判所本质是颠覆宪法的、是对英国法治的威胁。
　　
　　1929 年，大不列颠大法官约翰 · 桑基（ John Sankey ） , 任命以多诺莫尔（Donoughmore）伯爵为首的部长权力委员会，即多诺莫尔委员会，③就裁判所宪法地位进行探讨。1932 年多诺莫尔报告发布，报告指出现代行政的一个特征，即是行政机关行使授权立法和司法权力。该报告积极的作用是确定了行政机关行使司法职能的边界和正确方法，以及预防行政权力滥用的措施。自该报告起，行政裁判所开始获得更多的关注。
　　
　　2、缓慢司法化阶段--司法地位首次被认定
　　
　　从20世纪中期到20世纪末裁判所数量飞速增长。⑤每有一个立法，便可以设置一个裁判所。1954年“克里奇尔高地案件”中，农业部长因为农业部中公务员对一个土地所有者的不公平对待而被辞职。⑥1955年弗兰克斯委员会的产生及后续的报告，对“克里奇尔高地案件”予以侧面回应。
　　
　　1957年“行政裁判所和调查委员会报告”公布。该报告对行政裁判所的认定，与以往都不相同。该报告关注点转换到了裁判所运行细节、地位、和裁判所司法性质上。在这个报告中，裁判所开始被认为是特殊的审判机构，它应该坚持公平，公开，无偏私三个原则。同时也提出了很多有利于裁判所司法化的建议。第一，新设裁判所委员会，来管理裁判所工作。第二，人事任命上，大法官大臣可以决定裁判所主席的人选。弗兰克斯建议裁判所的成员由裁判所委员会而不是由部长任命，虽然这项建议被否决了，但是部长被要求考虑裁判所委员会关于成员选择的任何一般性建议。第三，裁判所主席应该有法律资格。但这项建议只在某些种类的裁判所执行。第四，裁判所应该对其决定给予书面通知并附加原因说明。但当时只规定在当事人要求时才需要说明原因。第五，审理一般应该是公开的。第六，法律问题获得上诉权。第七，引入法律代理人及法律援助，但该意见未被采用。
　　
　　在弗兰克斯报告公布后的第二年，《裁判所和执行法》出台并采纳了委员会的很多建议。之后 1968 年，1971 年，1992 年分别对 1958 年版本进行了修改。这些建议 1992 年的版本中实现，有助于行政裁判所的司法化进程。弗兰克斯报告像分水岭，强调行政裁判所是司法性质，独立于政府机构，是行政裁判所一大进步。
　　
　　除此之外，这个时期的行政裁判所司法化仍旧存在着一系列不容忽视的问题。
　　
　　首当其冲的是行政裁判所的独立性。它因为和政府部门的过近关系而无法独立，程序太不正式而无法与真正的法庭相媲美。①因为建立裁判所的政府，会参与到裁判所的立法框架，制定裁判所的规则和程序，聘用裁判所主席和其他人员的过程中。其次，裁判所被认为是审判系统的一部分，使得委员会在提出建议时，沿着增加法律手续和司法化的路径前进。如果裁判所被认为是法庭系统的附属部分，他们应该更像法庭，有法律专业资格的主席，有法律代表和正式的程序，有听证会和决定说明理由制度等。但是裁判所的非正式性，使得裁判所无法成为法庭之外的另一选择。如何进一步推进其司法化，保证在实践中的落实问题，尚没有被重视。
　　
　　再次，行政裁判所人员素质参差不齐，无法保证他们都能胜任裁判所的要求。最后，裁判所没有统一的救济制度，当事人在寻求争议解决时，没有统一的规则去指引他们。
　　
　　3、司法化改革阶段--从盖里特报告到法律形式的确认
　　
　　上世纪末行政裁判所开始了司法化改革。基于上个阶段存在的诸多问题，以及本阶段的新问题，比如，裁判所快速的增长满足了设置这些裁判所的政府部门的需求和便利，却不是为了裁判所的用户；裁判所用户不熟悉裁判所程序；对裁判所资源的不充分利用。这些促使前上诉法院法官安德鲁·里盖特进行了一场大范围的针对裁判所的调查。
　　
　　里盖特通过全方位调查研究，2001 年 8 月完成《用户的裁判所：一个体系，一套服务》的报告。里盖特报告的目标是建立一个独立的、一致的、专业的、节省费用的、用户友好型的裁判所系统。该报告继续承认依法成立的裁判所是司法机构，并开始更加关注其独立性和效率。首先，1998 年人权法案要求法庭是独立、无偏私的，①裁判所应该是一个独立统一的机构，应该不受成立他们的政府部门的影响。其次，统一的权利还应包括参与双方上诉的权利。
　　
　　再次，该报告最大的特点，是围绕用户为中心，为用户提供服务。
　　
　　该报告的主要建议如下。第一，增强建立独立的裁判所服务，形成一体化的双层裁判所结构，并形成统一的管理和更加合理的结构改革。第二，增强裁判所的独立性。他建议在大法官部机构内建立裁判所服务局，作为一个行政机构，管理所有的裁判所，从而使得裁判所脱离原来的行政机构。大法官部不是一个相关利益部门，所以可以保证裁判所独立于政府。但毕竟大法官部也是英国政府的一部分，裁判所可能无法完全独立于政府部门，司法独立不像人们认为的那样确定。
　　
　　第三，协调程序和上诉权利。统一的裁判所服务局应该被分成几个部门，组成两层的结构，使得上诉成为可能。第四，提供更好的培训，提高对电脑技术的使用。
　　
　　里盖特认为，这些建议对裁判所工作人员也有好处，提供了更加多样，更有吸引力的职业发展；也对用户有利，推进用户友好型程序的建设。
　　
　　英国 2005 宪政改革与里盖特的改革同步。它新设了司法部，为上议院的司法职能转入一个新的最高法院铺平了道路，创造了更透明更独立的通过司法任命委员会聘用法官和裁判所成员的体系。大法官部并没有立即采纳里盖特的报告，而是在里盖特报告发布后的当年 8 月，发布了针对里盖特报告的《用户的裁判所：咨询书》。
　　
　　该咨询书中提出 32 个问题，寻求英国国民的评论和意见。由此可以看出，大法官部对里盖特报告持有谨慎小心但是欢迎的态度。2003 年政府接受里盖特报告，1 年后出台《公共服务的转型： 申诉、救济与裁判所》。
　　
　　裁判所服务局成为管理机构。但一些行政部门因为其既得利益，反对将就业裁判所被归入统一管理。由当地政府运营的裁判所，最后可以暂时不加入统一的裁判所服务体系。2007 年《裁判所、法院和执行法》出台，它给予行政裁判所司法地位以法律形式的确认。
　　
　　在上述改革的基础上，创造了一个不同以往的司法结构。②2008 年《初级裁判所和上级裁判所命令》颁布，两级裁判所体系，即初级裁判所和上级裁判所开始搭建。
　　
　　两级裁判所都被划分为几个裁判庭。上级裁判所接收上诉案件和司法审查案件。大多数原有的裁判所和裁判所工作人员，也在一定的期限内被转移到这些裁判庭。
　　
　　《裁判所、法院和执行法》采取了里盖特提出的很多措施，取得了一定的效果。⑤除此之外，针对大量上诉权，也做出了合理的救济安排，并为裁判所及其司法化确立了宪法保障。实际上由于里盖特被要求做特定方面的调查，因此其调查范围比价窄。
　　
　　上述改革的不足之处还在于，在市民起诉国家的案件中代表政府部门或公共机构的用户，以及在就业案件中的雇佣者也是裁判所用户，但是他们的利益在里盖特报告和白皮书中都没有被给以足够多的关注。里盖特的报告也被指责只考虑相关政府部门的利益和运营裁判所的组织的利益，而不是真正的从用户的利益出发。
　　
　　同时，他没有提到非法律代表人，还强烈反对将法律代表人的费用支出放在公共费用中。白皮书比里盖特报告走的更远，它志在提高整个行政司法体系而不是仅仅关注行政裁判所的改革。
　　
　　4、司法化完成完善阶段到 2015 年司法化过程暂时告一段落。在接下来的时间里，英国行政裁判所将会进一步完善该制度，关注点也从两级裁判所结构改革转到了对原有成果的巩固与提高，包括提高对行政裁判所体系的管理；两级裁判所之外的裁判所如何纳入现有体系；建立、鼓励和保持用户为核心的政策制定；建立新的法庭资金和费用模型以节约成本；通过提升最初决策的正确性来减少进入裁判所的案件数量等。
　　
　　四、本章小结
　　
　　从本章可以清晰的看到行政裁判所的定位变化。基本上从宪法地位不受认可，到被认可为行政机构，准司法机构，最后到独立的司法机构。它由最开始被视为法治制度的敌人，到后来被认为是有用但却边缘的机构，到漂浮在司法和行政体系之前的无人区无法独立，到现在被认为是存在于一体化的行政司法体系中独立的司法机构，英国的行政裁判所已经逐渐成熟并被认可。
　　
　　到 2015 年，司法部宣布两级裁判所结构改革已经完成。经过了近 1 个世纪的发展，行政裁判所终于彻底摆脱行政机构，成为独立的司法机构。裁判所走出了一条不同寻常的改革之路。