煤矿托管存在的必要性及防控建议

摘 要：煤矿托管作为一种新型的煤矿生产组织模式，运用越来越普遍，开始引起社会和管理部门的关注。依据国家相关立法和政策，站在受托方的角度，阐述了煤矿托管的必要性，分析了煤矿托管过程中的法律风险，并对如何加强煤矿托管、保障受托方的利益提出有关建议。
　　
　　关键词：煤矿托管；管理模式；风险防控
　　
　　0 引 言
　　
　　煤矿托管作为一项符合市场规律、具有整合市场优质管理资源的新型煤矿管理模式，虽暂无系统性法律规制，但是已经被日益广泛运用，各地、各部门亦从不同角度做出了零散规定。我们认为托管在法律关系上属委托代理，可以以《合同法》《民法通则》为主要遵循，以国家安全监管总局、国家煤矿安监局《关于加强托管煤矿安全监管监察工作的通知》〔2015第15号〕（以下简称《通知》）及有关地方规定为特殊遵循，以神华神东公司的托管实践为参考，总结经验、汲取教训，进一步完善托管合同签订、规避托管风险、规范托管行为，具体涉及签约主体、决策程序、安全责任、资信审核、托管费用、奖罚机制、资产清查、管理模式、纠纷处理和退出机制等事项。
　　
　　1 煤矿托管的必要性
　　
　　1）小煤矿的系统建设和运营能力不足。大量小煤矿受制于资本、资金、人才、技术、装备、传统等因素，实现现代化生产、安全运营的能力呈系统性缺少，仍是当前我国煤炭行业安全事故多发、资源浪费严重的主因。为此，把系统能力不足的小煤矿委托给卓越、大型煤炭企业管理具有主、客观必要性。
　　
　　2）煤矿投资主体多元带来的专业化建设和运营能力不足。近年来，在煤炭市场持续上行的背景下，大量社会资本聚集煤炭行业，行业内部上下游及跨行业的产业整合与聚合成为我国重要的经济现象，但投资主体多元化与煤矿自身建设与运营的专业化形成了显着矛盾，由此也催生了煤矿专业化托管模式的发展[1]
　　
　　
　　3）优势煤炭企业自身发展的需求。煤炭行业经过10余年高速发展，已经由“要增量”格局转变为“控产能”格局。优势煤炭企业获取新的煤炭资源从而实现自身增量发展的传统模式同样难以为继，通过开展“走出去”专业化托管实现互补短板、互利双赢成为其获得持续发展的必由之路[2]
　　
　  2 煤矿托管的法律理解
　　
　　托管在现行法律中没有系统性、专门性规定，从民法学的理论看，可以把托管归为一种特殊的委托关系，即煤矿所有者在不改变所有者身份和专属权利、义务的前提下，将煤矿的建设和经营委托给专业煤炭企业，专业煤炭企业受其委托实施专业化煤矿建设和运营，并据此收取报酬或者共享煤矿的运营收益[3]
　　
　　.这种模式体现了现代企业制度的若干特点，即以企业法人财产权为基础，以有限责任为核心，以专家管理为特征。
　　
　　需要注意的是，煤矿托管和我们历史上出现过的煤矿承包经营并不完全相同。与传统煤矿承包经营相比，其共同点是两者均属企业经营管理权的让与，都不涉及产权的变更；但区别在于托管经营的经营者是优势煤炭企业，由托管方委派或通过市场来选择，而承包经营的经营者则通常来自于政府的安排或者企业原有的高管层，前者的专业化程度与抗风险能力通常显着优于后者；同时在前一模式下，所有者和经营者的分离度更高，不仅仅是企业高管层完全来自于受托方，包括企业的中间层也都由受托方组建，甚至涵盖企业的操作层。煤矿托管具有以下法律特征。
　　
　　1）预定契约。在国家还没有出台针对煤矿托管经营的法律政策之前，托管双方的合作及权利义务主要以签订的协议为依据。双方在平等、自愿、互利、互惠的原则下达成协议，约定由受托方经营管理委托方的资产或煤矿，委托方支付相应报酬。
　　
　　对于在煤炭托管过程中出现托管协议未涉及的问题，委托方和受托方应及时协商解决，并签订补充协议。
　　
　　2）自主委托。通过市场匹配委托经营，双方均具有广阔的选择空间。委托方和受托方处于平等的地位，委托方有权选择受托方，受托方有权决定是否接受委托，双方并可就托管具体事宜进行协商。
　　
　　3）受托资产暂时转移。即实现所有权和经营权分离，受托方可就托管煤矿的资产进行使用，根据经营管理的需要进行配置和重组，以此达到资产的保值增值，提高经营效率。
　　
　　4）托管煤矿具有相对独立性。煤矿被托管之后改变了原有的经营方式，在一定程度上煤矿的财产使用权发生了变化。但是，由于并未发生所有权的转移，托管煤矿仍然保留财产所有权、原来的名称和经济性质。托管煤矿税收上缴办法、各种基金和费用收取，仍保持托管前的格局不变。
　　
　　此外，依据《通知》要求，煤矿托管关系中，托管煤矿和受托方必须具备相应的条件，才能进行托管。一是，托管煤矿必须是合法生产、建设煤矿。生产煤矿必须证照齐全、合法有效，建设煤矿必须取得采矿许可证及准予建设的相关手续。产能在9万t/a及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，发生较大及以上责任事故的9万t/a及以下的煤矿，超层越界拒不退回的煤矿，拒不执行停产整顿指令的煤矿和资源枯竭的煤矿，一律不得纳入托管范围，严禁假借托管逃避整顿关闭。二是，承托主体即受托方应为证照合法有效，具有法人资格的大型国有煤炭企业或具有煤矿生产专业化运营管理经验的单位。承托灾害严重 （如高瓦斯、煤与瓦斯突出、煤层易自然和极易自然、水文地质条件复杂和极复杂等）的矿井，承托单位应当具有相应灾害类型矿井的安全管理经验和业绩。如果所托管的煤矿发生一次重大事故的，承托企业一年内不得新承托煤矿；发生一次特别重大事故的，三年内不得新承托煤矿。

3 煤矿托管存在的法律风险及防控建议
　　
　　对受托方而言，煤矿托管风险亟须防范。当前实施的煤矿托管多缘于上级组织的安排或者彼此间的信任，但是对项目本身如资源状况、管理状况、运营状况、或有负债等往往欠缺严谨的前期调查，合同签订亦过急过粗，导致受托方承受了过大的责王 霞：煤矿托管及其法律风险防控研究任和风险[4]
　　
　　
　　3.1 把好签约主体关
　　
　　托管协议及终止托管的移交协议是明确双方权利义务的重要依据，谁是签约主体，谁有权利去签约必须明确、准确，否则有可能会导致协议效力待定或无效。委托方通常是托管煤矿的所有者，一般指托管煤矿的开办单位、主管部门和出资者。当托管煤矿的开办单位与主管部门、出资者不一致时，应以实际出资者作为托管煤矿的委托方，即为委托方的签约主体，而不是托管煤矿或某个股东。受托方一般为生产经营经济效益较好的企业，受托方若为企业的分支机构，则要么以企业为签约主体，要么需获取企业的授权，以其名义签订合同。
　　
　　3.2 把好决策程序关
　　
　　不论是委托方还是受托方，煤矿托管经营属于重大经营事项，依据《公司法》规定，其决定权必须由股东会或董事会行使，不归企业经营者或某一股东所有。因此，是否托管、如何托管及终止托管，均需股东会或董事会议表决行使，而不可“一股”独大，无视其他股东的权利。《公司法》第二十条规定“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”第二十二条规定“公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规视为无效。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。”因此，必须严格遵守《公司法》，避免因程序履行不到位而带来后患。
　　
　　3.3 把好安全责任关
　　
　　依据《通知》要求，“委托方或托管煤矿与承托单位都承担安全生产责任。”“托管合同签订后，承托单位应当按照法律、法规等规定，组建安全生产管理机构，配齐矿长、总工程师和分管安全、生产、机电的副矿长，以及负责采煤、掘进、机电运输、通风、地址测量工作的专业技术人员，重新组建成建制的生产队伍，建立健全安全生产责任制、安全管理和隐患排查治理等相关规章制度。为托管煤矿组建的安全管理团队不得监管其他煤矿。”由此可知，委托方或托管煤矿与承托单位即受托方共同承担安全生产责任。
　　
　　3.4 把好资信审核关
　
　　受托方在接收托管前，应当对委托方和托管煤矿做深入调查，全面了解。特别是对委托方的性质、投资人、投资情况、投资形成的资产、负债、所有者、生产经营状况、地质条件、矿权归属、必备资质、债权债务等要掌握清楚。避免因前期调查不清，为在托管期间引发问题留下隐患，比如委托方以虚假的地质报告要求受托方年产量达到规定量，事实上地质条件很差、断层多，受托方因此会因没有依约完成产量任务，而承担违约责任。另如煤质奖罚，煤质报告与实际煤质不符，受托方用尽先进的洗煤手段也没有办法提升煤质，因此也会导致遭受处罚。
　　
　　3.5 把好资产清查关
　　
　　不论是接收托管还是终止托管，在资产移交之前必须对托管煤矿的资产进行全面、细致的清查。
　　
　　首先，应成立资产清查及移交小组，一般组长由单位负责人担任，成员由财务、法律、生产、工程、物资供应、仓储、设备管理等成员组成。其次，全面清查，摸清“家底”:①确定资产清查基准日，一般是一个月的最后一天，便于财务、仓储等部门结账；②基本情况调查整理，对资产、负债、所有者权益情况、生产经营情况有所了解；③确定资产清查范围，包括固定资产、无形资产、在建工程、原材料、低值易耗品、债权债务等，根据清查结果，出具财产清单和债权债务明细表。第三，对财产清查结果进行专项审计；由中介机构出具双方认可的审计报告和资产评估报告。最后，资产移交，账务处理。制定资产移交办法和相关法律协议，完成移交[5]
　　
　　
　　3.6 把好托管费用关
　　
　　委托方向受托方支付托管费，当前通常的结算模式是按实际生产的煤炭数量考核结算制。用公式表示为：月原煤产量×托管单价=月托管费用。但因目前法律没有对托管有明确的规定，故价款计价方式不应限于此，形式可以多样化，可约定为费用总包制，即费用不够补足结余收取，这种方式有利于节约成本、激励创新，增加了受托方的积极性；或可约定为定期支付的定额管理费用或按照比率支付等。
　　
　　3.7 把好奖罚机制关
　　
　　目前煤矿托管合作模式的激励方式较为单一。
　　
　　通过合理设计托管契约，明确受托方的责、权、利，才能给予受托方最佳的行为激励。具体奖罚可以与产量、煤质、安全、环境、培训等要素相结合，综合考虑。作为受托方一定要认真分析，充分论证，设定真正具有激励性的奖罚标准。
　　
　　3.8 把好对外主体关
　　
　　即托管煤矿运营期间对外活动的主体名义。实践中很多的做法是以自己的名义即受托方的名义去从事管理工作，包括征地补偿、发包工程、采购物资、接受地方部门检查、应对诉讼等，这样一方面会给第三方（包括地方政府部门、人民法院等）造成误解，煤矿的所有权归受托方所有，所有涉及托管煤矿的问题、行政处罚、纠纷应由受托方负责；另一方面给委托方的资产形成制造阻碍，可能会涉及重复纳税的问题。
　　
　　本文认为处理这一问题，由委托方授权受托方以托管煤矿的名义对外活动更为合理，具体操作上可以给授权及进行经营管理需要的相应印鉴和公章，如XX公司XX煤矿合同专用章、XX公司XX煤矿财务专用章等。
　　
　　3.9 把好纠纷处理关
　　
　　1）托管方和受托方之间的纠纷处理。托管行为是一种新型的法律行为，由于托管经营关系在本质上是一种委托关系，因此，在托管经营合同发生纠纷后，首先应根据《合同法》《民法通则》的有关规定和相应的法律规定来审查合同的效力。在不违反法律强制性规定的情况下，只要委托方和受托方签订的合同不违反意思自治的原则，就应当认定为有效。当然托管合同的双方当事人应当具备相应的缔约能力。
　　
　　在合同签订及履行过程中应当遵循诚实信用原则。由于托管经营法律不健全，使得该项原则显得更为重要。在合同订立过程中，委托方和受托方应当向对方真实无误的反映实际情况，并履行告知义务。委托方有义务全面真实客观的向受托方反映托管煤矿的情况，不允许提供虚假材料。在托管经营过程中，对于一些意外的情况或双方约定不明的情况，受托方应当主动与委托方协商解决。
　　
　　2）托管煤矿和第三人之间的纠纷处理。委托经营并没有改变托管煤矿的所有权主体，故不论在托管之前还是在托管过程中发生的债权债务，托管煤矿若为独立法人主体，均应以其名义承担责任；托管煤矿若为企业的分支机构，因其不具有法人资格，其民事责任由委托方承担。
　　
　　对于在托管之前的债务纠纷，当事人在合同中未约定债务承担或约定不明确的，一般认为应当由托管煤矿承担债务；托管煤矿不具有法人主体资格的，由其所属企业即委托方承担责任。如果双方在合同中约定了债务的承担方式，此约定也只具有对内效力，即依然由托管煤矿或委托方承担债务后，再依合同约定执行。
　　
　　在托管经营过程中，受托方虽然是企业的实际经营人，但是受托方是以托管煤矿的名义与第三人进行民事交往，因此托管经营的后果应当由托管煤矿承担；托管煤矿不具有法人主体资格的，由委托方承担责任。纵然受托方在托管过程中可能获得收益，债权人也不得以此为由将受托方作为债务清偿的主体。委托方与受托方当事人之间只是一种委托的法律关系，一般情况下受托方不承担连带责任。
　　
　　其次，在托管经营期间，托管煤矿或委托人作为合法成立的公司，依然具有独立的民事主体资格，能够独立享有民事权利和承担民事责任，托管经营合同只改变了经营管理的主体，并没有改变公司的性质，也没有改变公司的独立地位。因此，对于托管经营期间的债务依然应当由托管煤矿或委托人自行承担。如果当事人之间有约定的，遵从约定。合同约定由受托人承担债务时，托管煤矿或委托人在承担债务后可以向受托人追偿。
　　
　　3.10 把好退出机制关
　　
　　在煤矿托管过程中，会出现不可预见或不确定因素，致使合同履行成为不必要或不可能，这就需要解除或终止合同，以实现资本增值或避免和降低财产损失。具体情形包括：①不可抗力；②上级公司决定或相关政策发生重大调整；③一方进入破产、解散、被依法关闭、撤销或已进入清算阶段；④一方财务状况严重恶化，不能支付到期债务；⑤出现合同约定或法定解除事由等。在合同签订时，应充分考虑，提高风险预警的准确性；合同解除或终止时，应注意相应的合同条款，避免出现违法违约现象。只有适时、适当的退出，才能保护各方利益、防范风险扩散。
　　
　　此外，在煤矿托管过程中还需重视企业文化的融合。每个单位都有自己的企业文化，不同的文化理念会导致行为标准、做事方式、工作要求、管理理念等有很大不同。因此，需要在人员培育、管理参与中建立一种沟通机制，双方以兼容并蓄的宽广胸怀，刚柔并济的合作策略，当让则让、当争必争的原则，才能创建良好的信任关系和营造友好的合作氛围。
　　
　　总的来说，煤矿托管这一模式在加强安全生产、优化煤炭产业布局、合理配置煤炭资源等方面发挥着越来越重要的作用。特别是委托方利用受托方技术资源，采取优势互补、共谋发展、实现多赢的基本理念，积极打造安全生产格局，提高了双方企业的综合竞争力[6]
　　
　　但当前煤矿托管还处于模式形成阶段，仍需不断积累经验，注重风险管控，才能发挥预期的作用。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1] 于保华，刘继永，龚 荒。煤矿安全生产托管的背景、现状与问题分析[J].产业与科技论坛，2013（12）：120-121.
　　[2] 吕 敏。煤矿托管探析--以西山矿业公司为例[J].中国市场，2016（8）：68-69.
　　[3] 邹永华，王锦富，龚 荒。煤矿安全生产托管的政策法规分析[J].产业与科技论坛，2013,12（5）：49-51.
　　[4] 魏太生。浅谈煤矿托管[J].商业文化，2014（20）：74.
　　[5] 王玉武，李建设。关于煤矿托管经营中资产清查及移交问题的研究[J].财经界（学术版），2011（10）：110.
　　[6] 刘文岗，富 强，罗跃勇。煤矿生产服务外包模式与煤矿托管应用探讨[J].中国矿业，2015（10）：38-42.